In 2014 kwam het in Leiden, Pijnacker-Nootdorp, Utrechtse Heuvelrug en Zwijndrecht tot een collegeakkoord dat door de hele gemeenteraad werd onderschreven. In 2018 gebeurde dat onder meer in Hilvarenbeek, Kaag en Braassem, Oirschot, Oisterwijk, Olst-Wijhe, Wierden en Zundert. Kort voor de verkiezingen in 2018 pleitte de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) er in het rapport ”Nieuwe politiek, nieuwe akkoorden” voor de akkoorden niet voor vier jaar dicht te timmeren, maar ruimte te bieden voor inbreng van oppositiepartijen en burgers.

De Nijmeegse hoogleraar bestuurskunde Arno Korsten –zelf was hij informateur in Heerlen, ’s-Hertogenbosch en Maasdriel– ziet de versnippering als een van de oorzaken waardoor het aantal raadsbrede akkoorden toeneemt: er zijn vaak nogal wat kleine fracties en daardoor kan het lastig zijn een meerderheidscoalitie te vormen.

Valkuilen

Als voordeel van raadsbrede akkoorden noemen onderzoekers dat het kan leiden tot een betere sfeer en samenwerking in de raad, met respect voor de mening van alle partijen. Bij moeilijke onderwerpen is een breed draagvlak ook gewenst. Bij thema’s waarover geen politieke discussie nodig is, zal bij een raadsbreed akkoord eerder naar een pragmatische oplossing worden gezocht, zonder dat coalitie en oppositie elkaar vliegen afvangen.

Critici wijzen op het risico dat een gemeentebestuur zaken waarover men het moeilijk eens wordt, voor zich uitschuift. Ook zou deze constructie afbreuk kunnen doen aan de geloofwaardigheid van de politiek: als iedereen met iedereen samenwerkt, wat is het verschil tussen partijen dan nog en heeft het zin om de volgende keer weer te gaan stemmen?

Op Platform O, waar wetenschappers discussiëren over overheidsbeleid, werden uitgangspunten voor een raadsbreed akkoord geformuleerd waarmee deze valkuilen kunnen worden vermeden: geef elke partij de mogelijkheid een serieuze inbreng te leveren, ga na hoe verschillen kunnen worden overbrugd –niet via vage compromissen–, zorg voor concrete beleidsdoelen, maak afspraken over de inbreng van burgers, spreek af dat de beleidsontwikkeling transparant verloopt en spreek af dat beleid niet in beton wordt gegoten, zodat er voldoende ruimte blijft voor nieuwe inzichten (zelfs als die haaks staan op eerdere gedachten). „Bijkomend voordeel is dat besturen van een gemeente een stuk leuker wordt, zowel voor de bestuurders als voor de inwoners.”

Achterkamertjes

Nunspeet werkt voor het eerst met een raadsakkoord. Volgens fractieleider Konings van Gemeentebelang is dat een bewuste keuze. „SGP en Gemeentebelang zijn hier de grootste partijen en vormden jarenlang een blok. De afgelopen periode was er soms wat frustratie bij niet-collegepartijen omdat ze van tevoren al dachten dat hun voorstellen het niet zouden halen. Na de verkiezingen hebben we gezegd dat we niemand wilden uitsluiten. Nu hebben we een akkoord op hoofdlijnen gesloten waarin alle fracties speerpunten terugvinden. In Nunspeet liggen de meningen ook niet extreem ver uit elkaar. Alle partijen zijn verantwoordelijk voor het akkoord. Over de uitvoering gaan we in discussie.”

Volgens Konings is deze constructie bevorderlijk voor het democratisch proces. „Hiermee voorkom je dat een meerderheid steeds plannen doordrukt. Geen overleg van coalitiepartijen in de achterkamertjes, waarbij het besluit eigenlijk al genomen is voordat de raadsvergadering begint en er alleen nog een openbare discussie volgt om puntjes te scoren. We halen de echte gedachtewisseling nu naar de raadszaal. Ik verwacht dat de discussie scherper wordt, maar ook constructiever.”

Geen grijze massa

Niet alleen tekenden alle partijen het akkoord, ze leveren ook allemaal een wethouder. Konings erkent dat er valkuilen zijn. „De kiezer moet kunnen zien waar de partijen voor staan; de raad moet niet één grijze massa worden.”

Of het gaat werken, moet blijken. „De meningen over de uitvoering van het gezamenlijke akkoord kunnen ook zo uiteenlopen dat we niet vooruitkomen. Maar ik geloof niet dat dit gaat gebeuren. Deze constructie functioneert goed als partijen elkaar de ruimte blijven geven. Hoe de lokale democratie functioneert, ligt vaak niet aan de vorm, maar aan de mensen. Als je echt wilt polariseren, kan dat altijd. Kijk maar naar de Tweede Kamer: daar zijn nu twintig partijen, dus die móéten zich wel profileren.”

Afkatten

Zoals het in Den Haag gaat, moet het niet, vindt ook de Zwijndrechtse ChristenUnie/SGP-fractieleider Van Gemerden. „Daar haken de mensen op af. Het is de vraag of je zó’n overheid wilt óf één die de problemen van de mensen oplost. Zeker plaatselijk is dat belangrijk, want voor de burgers is de gemeente de meest nabije bestuurslaag. We willen een betrouwbare overheid zijn en dat vraagt een andere stijl dan die nu in de Tweede Kamer wordt gehanteerd. De mensen zitten er niet op te wachten dat politici elkaar afkatten.”

Vanuit die gedachte werkt Zwijndrecht al twaalf jaar met een raadsprogramma en ook voor de komende periode is zo’n akkoord in de maak. „De eerste keer was het inhoudelijk niet zo’n sterk programma, maar het gaat elke periode beter. De afgelopen vier jaar lag er een stevig akkoord, met duidelijke doelen. In 2010 en 2014 hebben alle partijen hun handtekening eronder gezet. In 2018 praatte de SP, die nieuw was in de raad, wel mee, maar de fractie besloot uiteindelijk het akkoord niet te ondertekenen.”

Vertrouwen

Het samenstellen van een raadsprogramma is een mooie manier om het beleid uit te stippelen, zegt Van Gemerden overtuigd. „In het akkoord staat wát we gaan doen. De volgende vier jaar praten we erover hóé dat moet. We leggen vast dat Zwijndrecht het aantal woningen drastisch gaat uitbreiden, maar niet hoe dat moet gebeuren: binnen de bebouwde kom verouderde huizen vervangen door hoogbouw of ook gaan bouwen in het buitengebied. Daarover verschillen de meningen. De meerderheid beslist. Het betekent dat het college met goede voorstellen moet komen. Een wethouder kan er niet van uitgaan dat hij voldoende steun krijgt omdat de collegepartijen de meerderheid hebben.”

Werken met een raadsakkoord kan alleen als er „veel vertrouwen” is binnen de raad, tussen raad en college en in de ambtenaren, zegt Van Gemerden. „Je moet elkaar wat gunnen.”

Wethouders

Niet alleen praten alle partijen mee over het programma, ze nemen ook allemaal zitting in de sollicitatiecommissie die de vier wethouders selecteert. „Die kúnnen afkomstig zijn uit de grootste partijen, maar dat hoeft niet; ook iemands kwaliteiten kunnen de doorslag geven. D66 verloor nu bijvoorbeeld één van haar twee zetels, maar dat sluit niet uit dat haar wethouder mag aanblijven vanwege zijn expertise op het terrein van de volksgezondheid.”

Voordeel van de huidige werkwijze is volgens de Zwijndrechtse SGP’er dat een fractie of een wethouder afstand kan nemen van een meerderheidsbesluit zonder dat dit leidt tot een breuk in het college of de val van een wethouder. „Een coalitieakkoord bindt fracties veel meer. Nu kan iedereen zich vrij uitspreken. Daarmee voorkom je ook dat je met z’n allen in het grijze midden belandt. Dat is wel een valkuil waarvoor je moet waken als je een raadsakkoord sluit.”

Inhaalslag

Harde afspraken over bijvoorbeeld koopzondagen komen niet in een raadsakkoord terecht. „Confessionele partijen kunnen dat als een nadeel ervaren. Je ziet echter nog weleens gebeuren dat wanneer dergelijke afspraken min of meer worden afgedwongen, er in een volgende periode in een korte tijd een inhaalslag plaatsheeft wanneer de confessionele partijen niet aan het college deelnemen. Dan wordt soms snel en rigoureus gerealiseerd wat jarenlang is tegengehouden.”

Bij het systeem dat Zwijndrecht hanteert, functioneert het dualisme beter dan bij een tegenstelling tussen coalitie en oppositie, vindt het raadslid. „Een wethouder is minder gebonden aan zijn fractie; hij is meer wethouder van de hele gemeente. De CU/SGP-wethouder woont een deel van onze fractievergadering bij, maar loopt ook gerust bij andere fracties binnen. In theorie kan een wethouder zelfs aanblijven als zijn eigen fractie het vertrouwen in hem opzegt, zolang als hij maar de steun van de meerderheid van de raad heeft. Maar zo zal het in de praktijk niet gaan.”