Schaalvergroting in de publieke en semipublieke sector is, ondanks de nare ervaringen van de afgelopen decennia, weer helemaal terug op de agenda van menig bestuurder. Daar zijn drie redenen voor: besturen willen groeien, overheidsbeleid kan dat streven niet afremmen en de landelijke politiek moedigt schaalvergroting sinds de financiële crisis van 2008 her en der weer aan. Ondanks de incidenten met Vestia, Meavita, Amarantis, ROC Leiden en nog vele andere instellingen.

Over schaalvergroting zijn twee tegengestelde zienswijzen te vinden: ”big is beautiful” en ”klein maar fijn”. Elk weerspiegelt een ideologische opvatting over de ideale relatie tussen kiezers en gekozenen, tussen elite en volk en tussen werkgevers en werknemers.

Er is veel debat over schaalvergroting en modernisering. Grote organisaties worden gezien als krachtiger en machtiger. De groeiende schaal van vooral internationale bedrijven leidt echter tot zorgen over het functioneren van de markt en de economische nadelen van almaar toenemende schaalgrootte. Net zoals het verschuiven van politieke en bestuurlijke bevoegdheden naar de EU de vraag oproept of de lidstaten nog langer democratische verantwoording kunnen afleggen.

Vanuit de sociologie zijn er zorgen hoorbaar over de ”ijzeren kooi” waarin mensen gevangen dreigen te raken en de ”kolonisering van de leefwereld”. Hoeveel ruimte is er straks nog voor pluriformiteit? Is er nog plaats voor medewerkers, burgers, patiënten, cliënten en leerlingen? Kan de menselijke maat behouden worden?

Er is genoeg aanleiding voor de landelijke politiek om een terughoudende koers te varen bij verdere bestuurlijke schaalvergroting; de eerdergenoemde incidenten met grote instellingen stemmen tot kritisch nadenken.

Mammoettanker

Niettemin verwacht ik op grond van drie argumenten dat ook de komende decennia zullen worden gekenmerkt door een proces van toenemende schaalvergroting.

Besturen blijven zoeken naar groei, bestuurlijke schaalvergroting is in de praktijk een mammoettanker die doorvaart. Of het nu gaat om onderwijs, zorg, sociale huursector, arbeidsvoorziening, politie, brandweer, justitie of rechtspraak: de schaalgrootte neemt toe. Dat komt vooral door fusies.

Wat we onder ”klein” en ”groot” verstaan, verandert. Voor gemeenten is de minimale bestuurlijke norm opgeschoven van 1000 inwoners medio 19e-eeuw tot 10.000 inwoners in de jaren 60 en tot 100.000 inwoners nu. Voor ziekenhuizen is de minimale norm opgeschoven van zestien ziekenhuisbedden aan het begin van de vorige eeuw naar honderd bedden in de jaren 60 tot circa 250 aan het einde van de vorige eeuw.

Ook voor basisscholen verschuiven de normen voor wat we ”groot” noemen. Waar aan het begin van de 20e eeuw een school van 400 leerlingen onrealistisch groot werd genoemd, zijn er nu steeds meer scholen van deze omvang.

Krachteloos

Het overheidsbeleid is effectief als het gaat om het stimuleren en afdwingen van fusies, maar krachteloos bij het afremmen ervan. Sinds de Tweede Wereldoorlog heeft de landelijke overheid tientallen jaren fusies gestimuleerd en afgedwongen, en daarmee haar steentje bijgedragen aan het ontstaan van fusiegolven.

In de jaren 80 en 90 zag de overheid schaalvergroting zelfs als een wenselijke oplossing voor maatschappelijke problemen. Dit beleid werd gevoerd door centrumrechtse, centrumlinkse en paarse kabinetten, onder leiding van de premiers Van Agt (CDA), Lubbers (CDA) en Kok (PvdA). Hun regeringen beschouwden kleine scholen, ziekenhuizen en gemeenten als een probleem.

Eind jaren 90 kwam deze dominante keuze voor schaalvergroting onder druk te staan. Hij maakte plaats voor een streven naar kleinschaligheid, waar de menselijke maat de toon aangaf. De verandering van groot naar klein was het duidelijkst zichtbaar in 2002, toen het CDA samen met de VVD en de politieke nazaten van Pim Fortuyn een regering vormde.

Deze politieke verandering in de machtsbalans ontstond doordat de grotere middenpartijen, het CDA en de PvdA, van positie veranderden. Ook kregen nieuwe partijen met een populistische en revolutionaire instelling toegang tot het parlement, zoals de Socialistische Partij, de Lijst Pim Fortuyn, Leefbaar Nederland en de PVV.

Onder de kabinetten-Balkenende was het streven naar kleinschaligheid dominant. In deze periode van ongeveer tien jaar was de overheid echter niet in staat om schaalvergroting af te remmen of schaalverkleining van organisaties te bevorderen.

Schaalpendule

Sinds de financiële crisis van 2008 is een nieuwe kanteling gaande: schaalvergroting wordt opnieuw gepropageerd. Dat komt enerzijds door de sterke positie van de VVD (sinds 2010 de grootste regeringspartij en vanaf het begin van de jaren 80 al consequent voorstander van schaalvergroting als middel om te komen tot een goedkopere, kleinere rijksoverheid). En anderzijds doordat ook bij andere partijen de toon van de muziek verandert. Binnen deze veranderde context verliest het verhaal van de menselijke maat aan politieke kracht.

Mijn onderzoeksresultaten tonen het beeld van een schaalpendule van groot naar klein en weer terug. Sinds 2012 ligt er nieuwe druk op ziekenhuizen om topzorg, spoedeisende eerste hulp en verloskundige zorg te concentreren. In het basisonderwijs worden fusies van kleine scholen en besturen in krimpgebieden gestimuleerd. En voor gemeenten komt het accent zeer sterk te liggen op schaalvergroting via een verhoging van de norm naar 100.000 inwoners.

De komende jaren zullen bestuurlijke fusies waarschijnlijk de praktijk van alledag zijn. Hoe het beleid zich precies ontwikkelt, is ook interessant voor de theorievorming over het vermogen van overheden om te leren. Gaat het overheidsbeleid vooruit of deint het mee op de beweging van een heen en weer slingerende, politieke beleidspendule? Het laatste valt te verwachten.

De auteur promoveerde op 5 juli in de bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, op zijn onderzoek naar de rol van de landelijke politiek bij het basisonderwijs, de ziekenhuiszorg en het lokaal bestuur. Bron: socialevraagstukken.nl