Wat zegt de wet?

De wet biedt sinds 1994 formeel ruimte aan dergelijke zogenoemde collectieve acties; acties waarbij verenigingen en stichtingen opkomen „voor de gelijksoortige belangen van andere personen”. Daarvoor bood de rechtspraak daar ook wel ruimte voor, maar dat gebeurde dan min of meer spontaan.

Na 1994 is het wetsartikel over de collectieve acties een paar keer aangevuld en aangescherpt. De belangrijkste wijziging dateert van 2020. Sinds dat jaar is het voor een belangenorganisatie ook mogelijk om in een collectieve actie bij de burgerlijke rechter schadevergoeding te vragen voor de achterban.

Een voorbeeld is de massaclaim van de Stichting Massaschade en Consument tegen Google. De techgigant zou onrechtmatig hebben gehandeld jegens de gebruikers van een Android-smartphone en hun privacy in verregaande mate hebben aangetast doordat hun telefoongebruik via Google Play Services continue met Google zou zijn gedeeld.

Als gevolg van die uitbreiding maakt de wet sinds 2020 onderscheid tussen vorderingen met een ideëel doel, waarbij financiële belangen slechts zeer beperkt of in het geheel niet aanwezig zijn (zoals de Greenpeacezaak) en schadeclaims. Bij zaken uit die laatste categorie moet de procederende stichting aan zwaardere eisen voldoen om de zaak ontvankelijk verklaard te krijgen dan bij ideële vorderingen.

Een eis die voor beide zaken geldt, is de zogeheten representativiteitseis: de procederende belangenorganisatie dient volgens de wet voldoende representatief te zijn „gelet op de achterban en de omvang van de vertegenwoordigde vorderingen.” De rechter kijkt daarvoor naar de aard van de zaak en de feitelijke omstandigheden.

In de Greenpeacezaak werd de milieuorganisatie geacht representatief te zijn vanwege de omvang van de achterban, het aantal ontvangen steunbetuigingen voor het aanspannen van de zaak en het aantal eerder gevoerde acties met hetzelfde doel: het beschermen van de natuur.

Greenpeace maakt dus gewoon gebruikt van een actierecht dat al sinds 1994 in de wet staat. Vanwaar dan de kritiek dat de invloed van dergelijke belangenorganisaties onevenredig groot zou zijn?

Een van de redenen is dat het representativiteitsvereiste in de wet nogal open is geformuleerd. De wet stelt op dit punt namelijk niet dat een belangenorganisatie representatief moet zijn voor de groep burgers voor wier belangen zij zegt op te komen. Strikt genomen kunnen alle belangen die ideële organisaties in hun statuten zeggen te behartigen dus doorgaan voor ‘het algemeen belang’.

Dat leidt soms tot wonderlijke afwegingen, zoals bijvoorbeeld bleek in de zaak die het Bureau Clara Wichman in 2005 aanspande tegen de Staat. Die mocht de SGP, volgens het bureau een vrouwonvriendelijke partij, niet subsidiëren, zo luidde het verwijt. Dat zou namelijk onterecht zijn en in strijd met het VN-Vrouwenverdrag.

De SGP-vrouwen die zich eventueel kandidaat zouden willen stellen als volksvertegenwoordiger steunden de actie van het bureau niet en vonden die ook onwenselijk, maar volgens de Hoge Raad deed dat niet terzake. Het bureau was ontvankelijk omdat het volgens de statuten zei op te komen voor het algemeen belang van alle burgers in Nederland bij de handhaving van het grondrecht op gelijke behandeling en om die reden eiste dat de Staat zou optreden tegen discriminatie wegens geslacht.

Soortgelijke vraagtekens worden ook wel geplaatst bij het algemeen belang waar ideële organisaties zoals Urgenda en Greenpeace voor zeggen op te komen: hoe representatief zijn ze eigenlijk?

De ergernis over deze acties –in de literatuur public interest litigation genoemd– neemt verder toe doordat ze in aantal toenemen. Sterker nog, het voeren van strategische procedures tegen de Staat, bedoeld om zo beleidswijzigingen af te dwingen, is voor sommige belangenorganisaties bijna onderdeel geworden van de dagelijkse bezigheden. Zo heeft Vluchtelingenwerk Nederland sinds 2013 een Commissie Strategisch Procederen, waarmee zij samen met wetenschappers en asieladvocaten de rechtsgang strategisch inzet in haar strijd voor een ruimer asielbeleid.

Gegeven deze ontwikkeling is het onvermijdelijk dat dergelijke procedures worden gevoerd op momenten waarop er over dezelfde thema’s ook een verhit politiek debat gaande is. Twee van de drie staatsmachten, de wetgevende en de rechterlijke, lijken dan elkaars rivalen te worden; zodanig dat een rechter de politiek soms kan dwingen harder te lopen dan een Kamermeerderheid op dat moment wil.

Wat daarbij meespeelt, is dat in sommige vonnissen de zinsnede opduikt dat het niet aan de rechter is om politieke afwegingen te maken, zodat hij zich terughoudend moet opstellen en de door de overheid gemaakte keuzes slechts marginaal moet toetsen; en in andere niet.

En de Tweede Kamer laat dat zomaar op z’n beloop?

Nee, de discussie over de vraag of het representativiteitsvereiste voor het mogen voeren van een algemeen belangactie niet moet worden aangescherpt heeft inmiddels ook de Tweede Kamer bereikt. Zo stemde een meerderheid van de partijen in februari 2023 voor een motie van SGP, BBB en JA21 die de regering vroeg een verkenning uit de voeren naar zo’n aanscherping. Suggesties die de SGP daarvoor deed, zijn onder meer dat de personen voor wie de organisatie met een algemeen belangactie zegt op te komen financieel moeten bijdragen aan de actie en dat uit een onderzoek naar de herkomst van donaties moet blijken dat een minimumdeel daarvan van leden afkomstig is.

In het regeerprogramma van het kabinet-Schoof valt te lezen dat er onderzoek zal worden gedaan naar de voors en tegens van het stellen van nadere vereisten aan de representativiteit. Het is aannemelijk dat het kabinet hiermee verwijst naar een al geplande wetsevaluatie die voor 2025 op de planning staat.

Wat zeggen juristen over de beoordeling van algemeen belangacties door rechters?

Een bekende criticaster is de Nijmeegse emeritus hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert. Die oordeelde dat de Hoge Raad zich in 2019 op glad ijs bewoog toen die klimaatorganisatie Urgenda in het gelijk stelde, in een vergelijkbare procedure als die van Greenpeace.

De Hoge Raad toetste de vordering van Urgenda, namelijk dat de staat ervoor moest zorgen dat de uitstoot van broeikasgassen in 2020 minstens 25 procent lager zou zijn dan die in 1990, rechtstreeks aan twee artikelen uit het Europese mensenrechtenverdrag. Volgens Bovend’Eert deed hij dat echter zonder dat het Europese Hof voor de mensenrechten ooit eerder geschillen over het klimaatbeleid had beslecht door er deze mensenrechtelijke normen op toe te passen. Het ontbrak de raad kortom aan concrete en bruikbare rechtsnormen, concludeerde hij, zodat het arrest in wezen niets meer behelsde dan „een eigen waardering van een bepaald feitencomplex” en dus een politieke afweging.

Volgens de rechtsgeleerden Marc Loth en Rob van Gestel is iets meer begrip voor de lastige positie van de burgerlijke rechter in dezen op z’n plek. Volgens hen ziet die namelijk een golf van public interest litigation-zaken op zich afkomen, terwijl hem maar een beperkt arsenaal aan remedies ter beschikking staat. Zoals: zichzelf onbevoegd verklaren, in een verklaring voor recht uitspreken dat de staat onrechtmatig handelt en het uitspreken van een rechterlijk bevel of verbod, al dan niet in combinatie met het opleggen van een dwangsom.

Kanttekening daarbij is ook nog dat rechters geen wetgevingsbevelen mogen geven, gelet op artikel 81 van de Grondwet, waar staat dat het uitvaardigen van wetten het werk is van de regering en de Staten-Generaal. De staat bevelen actie te ondernemen zodat de uitstoot van broeikasgassen voor een bepaalde tijd met een concreet omschreven percentage is verminderd is dan best spannend, want wat is zo’n bevel anders dan een verkapt wetgevingsbevel?

Kortom, stellen de twee, het gebruikelijke instrumentarium schiet tekort en het is tijd dat te heroverwegen. Het op een goede manier beslechten van algemeen belangacties lijkt een breder spectrum van remedies te verlangen dan alleen diegene die het huidige burgerlijk (proces)recht kent.

Waar denken de twee dan aan?

Wellicht, zo opperen Loth en Van Gestel, kan de rechter de andere staatsmachten aanwijzingen geven die niet meteen kunnen worden opgevat als zijnde in strijd met de horizontale machtenscheiding, „maar meer als een vertaling van wat hoger recht van alle partijen vergt.” De nadruk daarbij zou moeten liggen op intensievere samenwerking tussen rechter, wetgever en bestuur. Verplichte mediation? Een rechterlijke opdracht aan de staat om voortaan elke twee maanden te rapporteren over de gemaakte voortgang? Of zou het wat zijn als de rechter het toezicht op de voortgang in de naleving in handen legt van een door hem benoemde commissie?
Het laatste woord is hierover nog niet gezegd.

Het is zaak het instrumentarium waarmee de burgerlijke rechter algemeen belangacties kan beslechten uit te breiden - Marc Loth en Rob van Gestel, rechtsgeleerden