Afgelopen mei oordeelde de Raad van State, de hoogste bestuursrechter van Nederland, dat het Programma Aanpak Stikstof (PAS) – een overheidsprogramma om de schadelijke effecten van stikstof te beperken – niet voldoet. Sinds die tijd beheerst stikstof vrijwel dagelijks het nieuws. Wat is het probleem en wat zijn mogelijke oplossingen? Vijf vragen en antwoorden.
1. Wat is het stikstofprobleem dat nu speelt in de pers?
Stikstof (N) is de belangrijkste voedingsstof voor planten en essentieel voor de voedselproductie. Het wordt daarom in de landbouw toegediend als meststof. In Nederland is echter sprake van een zeer hoge toediening via dierlijke mest, als gevolg van een hoge stikstofimport in de vorm van veevoer. Een deel van de stikstof komt in de vorm van ammoniak (NH3) in de lucht terecht. Daarnaast worden vanuit andere sectoren stikstofoxiden (NOx) uitgestoten, met name door verkeer en industrie.
Beide reactieve stikstofverbindingen (NH3 en NOx) komen neer op natuurterreinen, waar ze de voedselrijkdom vergroten en bijdragen aan de bodemverzuring. Hierdoor ontstaat een onbalans in voedingsstoffen, waaronder een tekort aan calcium, kalium en magnesium en een overschot aan stikstof. Daardoor neemt de diversiteit aan plantensoorten af en treden negatieve effecten op de vogelstand en andere fauna op. Stikstofoxiden in de atmosfeer zijn ook schadelijk voor de humane gezondheid, via de vorming van ozon (smog) en via een bijdrage aan de vorming van fijnstof. Overigens levert ook ammoniak een bijdrage aan fijnstof. Het stikstofbeleid is er mede op gericht de uitstoot van ammoniak en stikstofoxiden te beperken.
2. Waarom is er nu plotseling zo’n ophef over stikstof?
De stikstofproblematiek speelt al sinds het begin van de jaren 80, toen er politiek zeer veel aandacht was voor zure depositie, populair ”zure regen”. Zure depositie, in natte vorm (regen) en droge vorm (gassen, deeltjes), bestaat uit zwaveldioxide (SO2), NOx en NH3. Naast zwavel, dat sinds 1980 met circa 90 procent is afgenomen, ging het toen dus al om hetzelfde stikstofprobleem. Sindsdien heeft de Nederlandse overheid dan ook getracht de stikstofuitstoot te verminderen. Vanaf 1990 is de Nederlandse stikstofuitstoot, zowel van NOx als van NH3, meer dan gehalveerd. De NOx-uitstoot neemt daarbij al dertig jaar gestaag af, maar de vermindering in de uitstoot van NH3 is sinds 2010 gestagneerd.
Europese lidstaten zijn als gevolg van de Vogel- en de Habitatrichtlijn verplicht om de aangewezen habitattypen in natuurgebieden in een „goede staat van instandhouding” te brengen, en daarbij ook de milieucondities, zoals de stikstofconcentraties en de zuurgraad in de bodem, te verbeteren.
Die milieucondities zijn in Nederland nog altijd zeer matig. Hoewel de stikstofdepositie sinds 1990 met circa 45 procent is teruggebracht (een afname van circa 40 procent voor NH3 en ruim 50 procent voor NOx), komt op ongeveer driekwart van het Nederlandse natuuroppervlak nog steeds te veel stikstof terecht. Van de ruim 160 Natura 2000-gebieden in Nederland zijn er ongeveer 120 waarvan de stikstofdepositie boven de kritische depositiewaarde ligt. De kritische depositiewaarde is de hoeveelheid stikstofdepositie waarbij er geen effecten op de natuur optreden.
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat de overheid in 2015 introduceerde, zou de uitstoot van stikstof verder moeten verminderen en de negatieve gevolgen ervan moeten beperken, maar in mei oordeelde de Raad van State dus dat het PAS niet voldoet. Door deze ”stikstofuitspraak” zit Nederland nu op slot als het gaat om bijvoorbeeld de aanleg van nieuwe autowegen en woonwijken. Ook vergunningen voor bestaande projecten, zoals de Amercentrale in Geertruidenberg, worden aangevochten en dat veroorzaakt veel commotie.
3. Wat is de PAS-regeling en wat ging er dan mis?
De PAS-regeling was erop gericht om tegelijkertijd de hoeveelheid stikstof die op de natuur terechtkomt (de stikstofdepositie) terug te dringen en ruimte te bieden aan nieuwe economische activiteiten die stikstof uitstoten. Dit deed het PAS door in te zetten op (te nemen) emissiebeperkende maatregelen, waardoor er minder stikstof terechtkomt in Natura 2000-gebieden, zoals het Besluit emissiearme huisvesting (voor vee), en natuurherstelmaatregelen in deze gebieden. Dat zijn maatregelen die nodig zijn voor het behoud en herstel van de habitattypen in de Natura 2000-gebieden. Dan moet je bijvoorbeeld denken aan stikstof uit de bodem verwijderen door maaien of plaggen, duinen laten stuiven of hydrologische maatregelen nemen.
Op 29 mei oordeelde de Raad van State dat het PAS niet meer gebruikt mag worden als basis voor toestemming voor stikstof uitstotende activiteiten vooruitlopend op de positieve effecten van PAS-maatregelen. Zo’n toestemming ”vooraf” mag niet. Voor een aanvraag kan dan ook geen gebruik meer worden gemaakt van het PAS. Dat kan wel met een individuele ecologische onderbouwing waaruit blijkt dat er geen toename van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden plaatsvindt. In de praktijk is dit zeer moeilijk te bereiken en aan te tonen.
4. Hoeveel moet de stikstofdepositie en -emissie afnemen?
Volgens het PAS moet de stikstofdepositie afnemen tot de zogenoemde kritische depositiewaarde. Die waarde is verschillend voor de diverse typen natuur. Zo kan bijvoorbeeld een heischraal grasland of een ven minder stikstof (N) verdragen dan een bos op zandgrond. De landelijke gemiddelde stikstofdepositie per hectare per jaar is circa 1500 mol stikstof, wat neerkomt op zo’n 21 kg. De kritische depositiewaarden variëren veelal van 5 tot 25 kg stikstof. Voor de meeste natuurdoeltypen liggen ze echter tussen 10 en 20 kg en voor gevoelige vennen en duinen zelfs tussen de 5 en 10 kg. Bij een gemiddelde depositiewaarde rond de 14 kg of ongeveer 1000 mol stikstof per hectare per jaar zou echter een groot deel van de natuur rond de kritische depositiewaarde liggen.
Een gemiddelde depositiereductie van 1500 naar 1000 mol stikstof per hectare per jaar lijkt een gematigde ambitie, maar in termen van emissiereductie is dit zeer ambitieus. Dat komt doordat de nationale bijdrage aan de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden slechts circa 60 procent is (waarvan circa 40 procent vanuit veehouderij en circa 20 procent vanuit verkeer, industrie en consumenten), de overige 40 procent is afkomstig uit het buitenland. Wij exporteren overigens circa vier maal zo veel stikstof naar het buitenland als we importeren.
Uitgaande van de huidige import uit het buitenland komen we, zelfs als we alle door onszelf uitgestoten stikstof voorkomen, niet lager dan gemiddeld zo’n 8 kg stikstof. Overal de kritische depositiewaarde halen, is dus onmogelijk. Zelfs bij een depositiedoelstelling van gemiddeld 14 kg stikstof is er slechts ruimte voor ongeveer 6 kg vanuit Nederland. Dan moet je dus denken aan een Nederlandse emissiereductie van ruim 50 procent (van circa 13 naar circa 6 kg stikstof). Als je dat geleidelijk zou willen realiseren, in bijvoorbeeld 2030, praat je over een emissiereductie van 5 procent per jaar.
5. Hoe kunnen we de stikstofproblematiek het best aanpakken?
Het is goed om te bedenken dat de stikstofproblematiek complex is. Door de overmaat aan mest treden niet alleen verliezen van ammoniak naar de atmosfeer op, maar ook van lachgas, wat een broeikasgas is. Daarnaast spoelt stikstof uit, met name in de vorm van nitraat, naar grondwater en oppervlaktewater. Naast de Vogel- en de Habitatrichtlijn hebben we daarom ook te maken met de Nitraatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water en het Klimaatakkoord van Parijs. Het is dus van belang om integraal te denken en bij maatregelen niet louter naar het effect op stikstofdepositie te kijken. Zo is ammoniakemissiereductie (NH3) het meest effectief voor de Natura 2000-doelstellingen, maar reducties in stikstofoxidenemissies (NOx) leiden tot grotere gezondheidseffecten. Verder gaan Nox-reducties ook gepaard met reducties in CO2. Emissiereducties in alle sectoren zijn dus van belang.
Als je vraagt aan welke knoppen je het best kunt draaien om de stikstofdepositie richting de 1000 mol stikstof (N) te brengen, dan is duidelijk dat emissiereducties in de veehouderij essentieel zijn. Zo’n 40 procent van de stikstofdepositie is daaruit afkomstig. Als je bijvoorbeeld tot een halvering van de emissies in de veehouderij zou kunnen komen, zou dat leiden tot een reductie in de stikstofdepositie van circa 20 procent. Daarbinnen is de bijdrage circa 60 procent uit de rundveehouderij, circa 20 procent uit de varkenshouderij en circa 10 procent uit de pluimveehouderij. Dat betekent dus een bijdrage in de reductie in stikstofdepositie van circa 12 procent, 4 procent en 2 procent. Als je het aantal varkens en kippen halveert, neemt de stikstofdepositie dus slechts met zo’n 6 procent af.
Overigens kan de ammoniakemissie ook wel worden gereduceerd door een lagere stikstofinname door met name rundvee (het voerspoor). Verder is naast reductie in de veestapel ook winst te behalen door het scheiden van dikke en dunne mest in rundveestallen. Maar daarmee kom je zeker niet tot een halvering van de totale ammoniakemissies. Dat komt omdat ongeveer de helft van de ammoniakemissie vrijkomt bij mesttoediening en veel maatregelen zijn daar al genomen. Zo is het afdekken van mestopslagen verplicht en mag drijfmest alleen nog in de bodem worden ingebracht door injecteren of zodebemesting.
Daarnaast is er dan de bijdrage aan de stikstofdepositie van verkeer, industrie en huishoudens van circa 20 procent in de vorm van NOx. Helaas wordt ongeveer de helft van deze emissies veroorzaakt door de scheepvaart. Reducties in die emissies kunnen alleen in internationaal verband worden geregeld. De andere helft komt uit verkeer (ruim 25 procent), industrie (ruim 20 procent) en huishoudens (3 procent). Een halvering van de stikstofemissies uit verkeer levert dus maar zo’n 3 procent winst in stikstofdepositiereductie op. Hetzelfde geldt voor de industrie. Reducties in huishoudens hebben niet noemenswaard effect. Wel leveren Nox-reducties ook CO2-winst op.
Door minister Schouten is een ”Adviescollege stikstof” ingesteld om tot een afgewogen advies te komen. Het is een enorme opgave om in deze afweging tussen economie en ecologie tot een wijs advies te komen, waarbij ook rekening met de sociale gevolgen wordt gehouden.
De auteur is persoonlijk hoogleraar “Integrale stikstofeffect analyse” bij Wageningen University & Research.
