Het afgelopen jaar was voor de overheidsfinanciën een veelbewogen jaar. De eerste maanden hield het coronavirus de samenleving nog in bedwang. Een deel van het economisch verkeer lag plat, maar om erger te voorkomen paste de overheid bij.

De Algemene Rekenkamer becijferde vorige maand dat de coronarekening in totaal 87,6 miljard euro bedraagt. Het gros daarvan ging naar het bedrijfsleven, maar ook voor de GGD, coronatestcapaciteit, vaccins en een zorgbonus werden miljarden extra vrijgemaakt. De overheid betaalt de rekening door extra te lenen op de financiële markten.

Ook het regeerakkoord is een miljardeninjectie. VVD, D66, CDA en ChristenUnie reserveerden tijdens de formatie tientallen miljarden extra voor klimaat en stikstof. Daarvoor worden aparte fondsen aangelegd van respectievelijk 35 en 25 miljard euro.

Dat het coalitieakkoord in financieel opzicht een „historisch” akkoord is, wordt geboekstaafd door een analyse van twee ambtenaren van het ministerie van Financiën. Voor een vakblad voor economen (ESB) zetten zij alle regeerakkoorden op een rij vanaf het kabinet van PvdA-premier Joop den Uyl (1973-1977). Vanaf zijn tijd bevatten regeerakkoorden een degelijke financiële bijlage waaruit blijkt in welke mate een kabinet voornemens is om extra uit te geven, belastingen te verlagen of juist te bezuinigen.

Het is niet eerder voorgekomen dat een kabinet zulke omvangrijke investeringsplannen presenteerde als het kabinet-Rutte IV, leert de analyse. De coalitiepartners geven de economie een impuls van 9,4 procent van het bbp (bruto binnenlands product). Zelfs het kabinet-Den Uyl kwam daar niet bij in de buurt. Door de uitgaven af te zetten tegen de omvang van de economie zijn de getallen met elkaar te vergelijken, ondanks het feit dat een miljard vijftig jaar geleden meer waard was dan nu.

Bovenop de regeerambities stapelen zich inmiddels steunpakketten tegen de hoge energieprijzen. Een lagere accijns op brandstof, energietoeslag voor inkomens rond het bestaansminimum, extra zorgtoeslag; het kabinet deed in verschillende etappes een poging de koopkracht enigszins op peil te houden.

Tegen die achtergrond is het dan ook niet verwonderlijk dat minister Kaag (Financiën) de laatste Miljoenennota besluit met een aparte uiteenzetting over de rol van de overheid en de verantwoordelijkheid van de markt. „Het steunbeleid tijdens de coronacrisis wordt soms onterecht aangegrepen om een grotere regierol van de overheid te bepleiten”, aldus Kaag. Wat haar betreft, gaat de overheid wat meer tegenwicht bieden aan die opvatting. Want een uitzonderlijke situatie als de coronacrisis moet niet de regel worden.

Schokken

In algemene zin is de overheid er om extreme economische schokken op te vangen, betoogt de minister van Financiën. Wanneer de overheid in dergelijke situaties niet zou optreden, zou de economie immers blijvende schade oplopen. Om dat te voorkomen, is ingrijpen gerechtvaardigd. Dat uitgangspunt sluit volgens Kaag in dat bedrijven primair zelf verantwoordelijk blijven. „De overheid kan niet voorkomen dat private partijen met kosten te maken krijgen.” Het bedrijfsleven kan op onvoorziene situaties inspelen door buffers aan te leggen en zich niet te diep in de schulden te steken.

Concreet betekent dit uitgangspunt dat Kaag de drie grote steunoperaties uit de recente geschiedenis goed te verdedigen vindt. Banken moesten tijdens de financiële crisis gered worden, omdat ze van „strategisch economisch belang” zijn. Corona zou zonder steun voor het bedrijfsleven hebben geleid tot blijvende schade aan de economie. En dat huishoudens door de hoge energieprijzen door het bestaansminimum dreigden te zakken was „voor de samenleving onaanvaardbaar”.

Tegelijkertijd voelt Kaag zich als minister van Financiën geroepen om te blijven benadrukken dat de samenleving als geheel de prijs betaalt voor compensatiemaatregelen. Daarom blijft het van belang die waar mogelijk te beperken.

De kans is groot dat Kaags betoog al op papier stond nog voordat de volgende miljardeningreep zich aandiende. Niet eerder dan een week voor Prinsjesdag besloot het kabinet opnieuw de beurs te trekken, ditmaal voor het prijsplafond. Vooralsnog rekent het ministerie van Economische Zaken met een kostenpost van 11,2 miljard euro.

Knellen

Juist deze maatregel toont aan dat het compensatievraagstuk op den duur gaat knellen. Het gat in de begroting dat erdoor is ontstaan bedraagt 7,5 miljard euro. In tegenstelling tot de coronarekening en de miljardenuitgaven uit het regeerakkoord wordt energiesteun niet betaald door extra te lenen op de financiële markten. Dat betekent dat er linksom of rechtsom op de begroting geld gevonden moet worden, bijvoorbeeld door minder uit te geven of de belastingen te verhogen.

Met dat vraagstuk in het achterhoofd nodigde premier Rutte vlak voor het kerstreces een aantal economen uit voor overleg op het Catshuis. Behalve een afvaardiging vanuit het kabinet waren ook aanwezig DNB-president Klaas Knot, CPB-directeur Pieter Hasekamp, ING-hoofdeconoom Marieke Blom en de hoogleraren Arnoud Boot en Bas Jacobs.

Klaas Knot heeft zijn presentatie in het Catshuis besloten met een oproep aan het kabinet om de begrotingsdiscipline weer in ere te herstellen. Volgens de DNB-president is de kans groot dat nog meer ruimhartige compensatiemaatregelen de inflatie alleen maar aanwakkeren. Hij ziet veeleer ruimte bij bedrijven om de lonen te verhogen. De overheid zou zich bijvoorbeeld kunnen richten op samenwerking met gemeenten en woningcorporaties om woningen van mensen met een laag inkomen energiezuiniger te maken.

Zonnebloem

Arnoud Boot, hoogleraar ondernemersfinanciering en financiële markten aan de Universiteit van Amsterdam, toonde zich tijdens de coronacrisis al kritisch over de compensatiereflex. Hij introduceerde destijds het begrip zonnebloemkapitalisme: bedrijven en banken richten zich als een zonnebloem op de overheid en centrale banken. Deze trend is volgens de Amsterdamse hoogleraar al ver voor de coronacrisis in gang gezet. Het zit ook in meer dan alleen het afwentelen van verliezen op de overheid. Denk bijvoorbeeld aan fiscale voordelen waardoor Shell geen belasting betaalde en het voornemen van Rutte III om de dividendbelasting te schrappen. „Het in de watten leggen van grote bedrijven was gemeengoed”, aldus Boot. Volgens hem is het zaak deze trend te keren en ervoor te zorgen dat bedrijven meer eigen verantwoordelijkheid nemen. Als de overheid geld uitgeeft, moet dat het initiatief van private partijen aanvullen en niet verdringen.

Ook Pieter Hasekamp, directeur van het CPB, waarschuwde aan het einde van de coronacrisis voor de negatieve gevolgen van langdurige overheidssteun. „Nederland verandert in een compensatiesamenleving”, constateerde hij. Te weinig faillissementen en een overspannen arbeidsmarkt zijn daar duidelijke tekenen van. „Uiteindelijk is de compensatie voor de één de belasting voor de ander. Nu of in de toekomst”, aldus Hasekamp.

Het compensatievraagstuk staat dit jaar onvermijdelijk opnieuw op de agenda. Eind 2023 verloopt er voor 16 miljard euro aan energiesteun, vanwege de einddatum van het prijsplafond, de accijnsverlaging en de uitkering voor sociale minima. Economen die het kabinet adviseren zijn van mening dat de overheid daar geen nieuwe, ongerichte inkomenssteun voor in de plaats moet stellen. De overheid hoeft zich wat hen betreft niet afzijdig te houden, maar zij stellen minister Kaag en haar collega-bewindslieden wel voor de taak er een houdbare en rendabele vorm van overheidssteun voor in de plaats te stellen.