Dat is het toekomstideaal van Onderwijsraad over het onderwijstoezicht. De raad presenteerde enkele weken geleden het rapport ”Essentie van extern toezicht”. Daarin schetst het adviesorgaan hoe in de toekomst het werk van de Onderwijsinspectie eruit moet zien.

De taken van de Onderwijsinspectie staan in de Wet op het onderwijstoezicht (WOT). De regering gaat deze wet evalueren. Met het oog daarop hebben de ministers van Onderwijs aan de Onderwijsraad gevraagd een advies uit te brengen over de toekomst van het onderwijstoezicht.

De Onderwijsraad maakt er zich niet met een jantje-van-leiden vanaf. De raad heeft het extern toezicht uitgebreid onder de loep genomen en komt met vergaande voorstellen om het toezicht op een nieuwe leest te schoeien.

Huidige situatie

Om te begrijpen hoe ver de voorstellen van de Onderwijsraad gaan, is het van belang om te weten hoe het extern onderzoek nu is geregeld in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs en in het mbo.

In Nederland is het geven van onderwijs vrij. Dat staat in artikel 23 van de Grondwet. Maar diezelfde zin vervolgt na de komma met: „behoudens het toezicht van de overheid.”

Daarom is er een Wet op het 0nderwijstoezicht. In de loop van de jaren is de taak van de Onderwijsinspectie fors uitgebreid. Aanvankelijk toetste de inspectie alleen op formaliteiten zoals bevoegdheden van leerkrachten, het aantal uren dat een school lesgeeft en dergelijke.

In de loop van de jaren kreeg de Onderwijsinspectie ook bevoegdheid om de kwaliteit van het onderwijs te toetsen. De overheid ging zich de afgelopen decennia meer en meer bemoeien met de inhoud van het onderwijs door kerndoelen en andere leerdoelen vast te stellen. Zo stelde politiek Den Haag vorig jaar nog een set eisen op waaraan het burgerschapsonderwijs dient te voldoen.

De Onderwijsinspectie ziet de leiding van de school als eerstverantwoordelijke en aanspreekpunt voor de kwaliteit van het onderwijs. Dat betekent dat bij bezoeken de inspectie eerst met de directie om tafel gaat, daarna onderzoek doet –eventueel in de klas– en daarna teruggaat naar de directie.

Tips

Naast de controlerende taak, heeft de Onderwijsinspectie ook een adviserende rol. Scholen krijgen dan tips hoe ze de kwaliteit van het onderwijs op kunnen vijzelen. Die dubbelrol leverde in de achterliggende jaren regelmatig problemen op. Zowel de inspecteurs als de scholen wisten op den duur niet meer welke aandachtspunten die de inspectie aandroeg, voortvloeiden uit wettelijke taken en welke adviserend waren. Door een initiatiefwet van SGP, D66 en CDA is geprobeerd scheiding aan te brengen. Zo kwam er meer helderheid op welke punten de inspectie een strenge controleur is en op welke punten een kritische vriend. Ook gaf de Onderwijsinspectie beoordelingen van scholen.

Hogere prioriteit

De Onderwijsraad komt met stevige adviezen over een nieuwe opzet voor het onderwijstoezicht. Kern daarvan is dat de inspectie zich meer moet gaan richten op de controle van de onderwijskwaliteit. Voorzitter Edith Hooge van de Onderwijsraad: „Kijkend naar de primaire functie van het extern toezicht in het onderwijsbestel, verdient de beoordelende taak van het externe toezicht meer prioriteit. Hiervoor heeft het extern toezicht direct zicht nodig op de plek waar onderwijskwaliteit ontstaat: op school of in een opleiding.”

Duidelijker normen

De raad doet in ”Essentie van extern toezicht” daartoe een drietal adviezen.

De eerste is dat de overheid duidelijke normen stelt op grond waarvan de inspectie kan toetsen. De doelen moeten „toetsbaar en evalueerbaar” zijn: „Dat wil zeggen: hun betekenis moet zo eenduidig en objectief mogelijk zijn en ze moeten direct en daadwerkelijk samenhangen met de kwaliteit van het onderwijs. Het veronderstelt ook dat de wettelijke normen, en de erop gebaseerde indicatoren in waarderingskaders, adequaat en relevant zijn.”

Op dit moment bieden de eisen die de overheid aan het basisonderwijs en voortgezet onderwijs stelt, relatief veel ruimte tot interpretatie. Dat is een bewuste keuze van de wetgever vanwege het belang van de vrijheid van onderwijs. De Onderwijsraad wil dus een eind maken aan die ruimte voor scholen.

In de klas

Het tweede advies dat de Onderwijsraad geeft, betreft het onderzoek op de scholen zelf. Bij schoolbezoeken door de Onderwijsinspectie is nu de schoolleiding vooral de gesprekspartner van de Onderwijsinspectie. Dat moet anders, vindt de raad. „Het extern toezicht moet een scherp beeld hebben van de onderwijskwaliteit binnen de onderwijsinstellingen. Dat vergt dat het extern toezicht zich richt op scholen, afdelingen of opleidingen.” Met andere woorden: het toezicht moet zich niet zozeer richten op de leidinggevenden, maar op de klas en het praktijk­lokaal. Het toezicht op bestuurs­niveau en een gesprek met het bestuur volgen daarna. Daarmee dringt de inspectie dieper de school binnen dan tot nu toe het geval is.

Minder adviseur

Het derde advies is dat de Onderwijsinspectie zich meer op moet stellen als controleur en niet langer als adviseur. „Het ‘tandje meer’ met betrekking tot de beoordelende taak gaat gepaard met een ‘tandje minder’ wat betreft de bevorderende taken”, zo schrijft de Onderwijsraad in het advies. De beoordeling van de onderwijskwaliteit moet de hoofdtaak zijn van de inspectie en het bevorderen van onderwijskwaliteit is daaraan ondergeschikt.

Eigenlijk trekt de Onderwijsraad hier de lijn van het initiatiefwetsvoorstel van SGP, D66 en CDA verder door. De consequentie is dat de rol van de Onderwijsinspectie als (strenge) controleur een impuls krijgt. Nu hebben scholen soms het idee dat als ze de adviezen van de inspecteur opvolgen, het met de controle vanzelf goedkomt. Wat betreft de Onderwijsraad moet de Onderwijsinspectie zich echt de rol van controleur aanmeten.

De raad vindt dat scholen voor verbetering van hun onderwijskwaliteit moeten aankloppen bij organisaties uit de onderwijssector zelf. Verder zou de ministers van Onderwijs scholen kunnen stimuleren om met een goed systeem van onderlinge visitaties te gaan werken.

Vrijheid

Hoe reëel is het dat dit ideaal­beeld van de Onderwijsraad werkelijkheid wordt? Dat is op dit moment lastig te zeggen. Dit is een advies. Maar adviezen van de Onderwijsraad worden in politiek Den Haag wel serieus genomen. De raad is het belangrijkste adviesorgaan voor ministers van Onderwijs op hun beleidsterrein. Progressief Nederland zal de adviezen ongetwijfeld met graagte overnemen. Als er voorstellen komen om de greep op het onderwijs te vergroten en de vrijheid aan banden te leggen, dan worden die aan de linkerzijde van het politieke spectrum meestal enthousiast onthaald. Rechts Nederland voelt zich ongetwijfeld ook aangesproken. Duidelijke regels van strengere controles is echt iets van deze tijd.

Maar in deze tijd, waarin de nadruk meer en meer komt de liggen op de tweede zin uit het Grondwetsartikel, „behoudens het toezicht van de overheid”, kunnen politieke partijen in het politieke midden er ook voor kiezen om nadruk te blijven leggen op het eerste deel van het artikel: „Het geven van onderwijs is vrij.”

Bestuursgericht

Het loslaten van het bestuursgerichte toezicht en de Onderwijsinspectie vaker in de klas en in het praktijklokaal de onderwijskwaliteit te laten toetsen, roept bij VGS en VBSO ook veel vragen op: „Moet het niet een verantwoordelijkheid voor het bestuur zijn en blijven dat het bestuur de onderwijskwaliteit bewaakt en bevordert op een door het bestuur gekozen manier? Dan ligt toch voor de hand dat de inspectie zich primair door het bestuur laat informeren en daar verantwoording en onderbouwing vraagt?”

De VO-raad, de algemene koepel van scholen in voortgezet onderwijs, is het met dat laatste punt helemaal eens. De VO-raad stond en staat achter het bestuursgericht toezicht: „We stellen vast dat besturen op wettelijke basis (eind)verantwoordelijk zijn en daarmee aanspreekbaar op onderwijskwaliteit en een goed systeem van kwaliteitszorg.” Aan een toezicht dat is gebaseerd op onderzoeken in de klas- en praktijklokalen heeft de VO-raad dus geen behoefte.

De VO-raad steunt wel het plan om de focus van het onderwijstoezicht te richten op kwaliteitsbeoordeling en minder op kwaliteitsbevordering. „De stimulerende opdracht leidt in de beleving van veel scholen tot subjectiviteit en daarmee tot veel vragen en discussie”, aldus de belangenorganisatie.