In 2006 schudde de indringende klimaatfilm van Al Gore velen wakker. Politici en bestuurders gingen gedreven aan de slag. Er moest iets gebeuren om klimaatverandering tegen te gaan. Dus klonken er al snel ronkende ambities.

Voor veel gemeenten was het tussen 2005 en 2010 „populair” om met gewaagde klimaat- en energieplannen te komen, stelt Thomas Hoppe, universitair hoofddocent bestuurskunde aan de TU Delft. Hoppe doet onderzoek naar de bestuurlijke vragen rond de energietransitie. „De ambities van destijds waren overigens vaak meer kretologie dan dat er echt een gedegen, kritische analyse aan ten grondslag lag.”

Hoppe stelt dat de hoge ambities ook deels werden ingegeven door een financiële prikkel vanuit de rijksoverheid. Eerst was er de BANS (Bestuursakkoord Nieuwe Stijl) en later de SLOK (Stimulering Lokale Klimaatinitiatieven). „Hoe ambitieuzer je als gemeente met klimaatambities was, hoe meer geld je kreeg van het Rijk om beleid te ontwikkelen.”

En zo kwam het dat de ene gemeente na de andere –nog zonder vastomlijnd plan– riep in 2025 of al in 2020 energieneutraal te zullen zijn. Opvallend is dat ook grote gemeenten al hoog van de toren bliezen: Apeldoorn en Enschede voor 2020, en Rotterdam en Amsterdam wilden in 2025 een forse CO2-reductie behalen.

Alleen Zeewolde

Hoe staat het er nu voor, nu 2020 bijna voorbij is? Stichting Urgenda publiceerde in 2009 een lijstje met ambities van gemeenten. Van de veertien gemeenten (zie tabel) die destijds plannen voor 2020 formuleerden, heeft maar één die gehaald: Zeewolde.

Een graadmeter voor een energieneutrale gemeente is of alle elektriciteit duurzaam wordt opgewekt. Overigens is daarmee de kous niet af: want met alleen groene stroom ben je er niet, omdat energie meer omvat dan elektriciteit (zie ”Wat is precies energieneutraal?”).

Terug naar de hoeveelheid duurzame stroom. Volgens de Klimaatmonitor wekten tien van de veertien gemeenten over 2018 nog geen 10 procent hernieuwbare elektriciteit op. Zeewolde bleek de kampioen met 375 procent, vooral dankzij de vele windturbines. Onderzoeksbureau Het PON & Telos becijferde eerder dit jaar dat die gemeente 116 procent energieneutraal was.

Hetzelfde instituut publiceerde onlangs de Nationale Monitor Duurzame Gemeenten. Van de veertien gemeenten staat alleen Zeewolde in de top 10 van de beste scorende gemeenten op het thema energie. Volgens Sanne Paenen, onderzoekster bij Het PON & Telos, valt op dat vooral groei- en grote gemeenten landelijk gezien goed scoren. „Dat ligt aan de hogere budgetten die deze gemeenten hebben. Daarmee kunnen ze onderzoeken financieren of kunnen ze meer subsidie verstrekken aan inwoners die willen investeren in zonnepanelen.”

Vrijblijvendheid

Dat de ambities van de dertien gemeenten niet gehaald zijn, ligt volgens Marjan Minnesma, directeur bij duurzaamheidsorganisatie Urgenda, aan het ontbreken van een duidelijk plan. „Zonder concreet plan met allerlei tussendoelen kom je er niet. Vervolgens moet je die doelen systematisch afwerken en goed monitoren. Zo nodig kun je dan bijsturen.”

Susanne Agterbosch, plaatsvervangend directeur bij Het PON & Telos, herkent het beeld dat Minnesma schetst. Volgens haar werden ambities uit de periode voor 2010 zelden uitgewerkt en geconcretiseerd in gemeentelijk klimaat- of energiebeleid. Ze signaleert verder dat er een grote vrijblijvendheid was over welke ambities gemeenten aangingen en over hoe ze die doelen wilden behalen. „Zo waren maatregelen gericht op het verduurzamen van woningen tot nu toe grotendeels vrijblijvend en werden die vaak gezien als taak van de woningcorporaties. Ook hadden gemeenten de vrijheid om zelf te bepalen of, en zo ja hoeveel windenergie ze binnen de gemeentegrenzen wilden realiseren.” De vrijblijvendheid verdween volgens Agterbosch pas bij het sluiten van het klimaatakkoord in 2019.

De conclusie van bestuurskundige Hoppe is een andere. Hij ziet vooral onmacht: gemeenten wilden wel, maar konden niet. De deskundige capaciteit en de financiële middelen ontbraken. „Wat je zag en ziet gebeuren is dat allerlei adviesbureaus aan de slag gaan voor gemeenten. Het gevaar daaraan is dat de rapporten niet tot uitvoeringsplannen leiden, maar in een la verdwijnen. Belangrijk is dat kennis en kunde niet alleen bij adviseurs zit, maar ook bij de ambtenaren zelf.”

Het klaren van de ambitieuze klus voor gemeenten is gewoon lastig, legt de hoofddocent aan de TU Delft uit. De reden? Ze zijn afhankelijk van andere partijen, zoals woningcorporaties, bedrijven en bewoners. „Uiteraard kunnen gemeenten daar wel invloed op uitoefenen door een bewustwordingscampagne of een subsidieregeling. Maar het zijn uiteindelijk toch die partijen die het moeten gaan doen. Het enige waar een gemeente zelf invloed op heeft zijn haar eigen gebouwen. Daarmee kan ze natuurlijk het goede voorbeeld geven door deze zo snel mogelijk energieneutraal te maken.”

Recessie

Op de achtergrond spelen ook andere zaken. Niet alleen gooide een flinke economische recessie roet in het eten, er kwamen ook andere uitdagende taken voor gemeenten bij. Denk alleen maar aan de zorg. Ook op het gebied van energie veranderde er veel. Zo kwam er in 2013 het energieakkoord. Het pact zorgde voor een afwachtende houding bij gemeenten, waardoor beleid uitbleef. In 2019 schaarden gemeenten zich vrijwel unaniem achter het klimaatakkoord. Deze overeenkomst had grote gevolgen voor gemeenten: de overgang naar een aardgasvrije gebouwde omgeving kwam bij hen op het bordje te liggen en ook kregen ze een duidelijke opdracht mee om duurzame energie regionaal op te wekken en daarvoor een strategie te ontwikkelen.

Besef ingedaald

De grootste gemeente die in 2020 energieneutraal wilde zijn, was Apeldoorn. De verwachting is dat die gemeente eind dit jaar zo’n 8 procent duurzame stroom opwekt. Dat ligt dus ver verwijderd van het oorspronkelijke doel van minimaal 100 procent. Hoe dat zit? Volgens Paenen van Telos ligt Apeldoorn met name achter omdat het geen windturbines heeft kunnen realiseren. „Ook op het gebied van zonnestroom doet Apeldoorn het iets slechter dan de gemiddelde Nederlandse gemeente, al zijn er sinds 2014 flinke sprongen gemaakt.”

Maarten van Vierssen, wethouder Klimaat van de gemeente Apeldoorn, durft zich niet negatief uit te laten over de ambities van zijn voorganger. Voorzichtig zijn woorden kiezend: „Op dat moment leken die ambities realistisch. De afgelopen jaren daalde het besef in wat we ons op de hals haalden. De energietransitie is tastbaarder en zichtbaarder. Zo weten we wat er komt kijken bij het aardgasvrij maken van woonwijken.”

De 8 procent duurzame elektriciteit die Apeldoorn nu opwekt, vindt de D66-wethouder erg mager. Hij had het graag hoger gezien. De nieuwe ambitie –in 2047 energieneutraal– denkt de wethouder te gaan halen door in te zetten op energiebesparing en innovatie. „Er komen technische oplossingen, waar we nu nog geen weet van hebben.”

Lelijkste stukje grondgebied

Minnesma vindt dat er te ingewikkeld gedaan wordt. Energieneutraal is, ondanks de grote uitdaging vooral een kwestie van beginnen. En ze weet waar ze het over heeft. Met stichting Thuisbaas helpt ze sinds 2012 particulieren om hun woningen van a tot z energieneutraal te maken. „Dat kan vaak in een week. We isoleren, leggen zonnepanelen en halen desgewenst van het aardgas af. Met deze aanpak kunnen in Nederland zo 6 miljoen woningen energieneutraal worden. En dat zonder dat de vaste lasten per maand omhooggaan.”

Ze bestrijdt dan ook dat het voor een gemeente moeilijk zou zijn om energieneutraal te worden. Minnesma: „Ik vraag vaak bij gemeenten: wat is je lelijkste stukje grondgebied? Bijvoorbeeld een industrieterrein. Zet daar nu eens twee rijtjes van vijf windturbines neer. Met negen turbines doen de meeste gemeenten genoeg om Nederland energieneutraal te krijgen. En als je er op de Maasvlakte 100 zou plaatsen, kun je het Groene Hart ontzien.”

Lokale weerstand

Volgens Hoppe is het onhaalbaar dat iedere gemeente een eigen windpark krijgt. „Om politieke, sociale en ruimtelijke redenen zitten politici daar niet op te wachten. In veel concept-RES’sen (Regionale Energiestrategieën, MK) valt op dat er veel minder wordt gekozen voor windturbine dan vooraf door het Rijk was bedacht. Dat komt doordat turbines vaak op lokale weerstand stuiten.”

Dat beaamt ook de klimaatwethouder van Apeldoorn. Dat de doelen niet gehaald werden, kwam volgens Van Vierssen door de afweging die gemaakt moest worden tussen conflicterende belangen. „Het plaatsen van windturbines of een zonnepark klinkt misschien simpel, maar dat gaat ook over landschappelijke inpassing en het realiseren van draagvlak. En dat blijkt lastig. We leven nu eenmaal in consensusland Nederland. Ambities kunnen niet ten koste van alles worden gehaald.”

Geld erbij

De meeste gemeenten stelden hun ambities om energieneutraal te worden inmiddels bij. Nu is het streefjaar vaak 2040 of 2050. Om te voorkomen dat ambities opnieuw niet gehaald worden, moet er volgens Hoppe een nieuwe BANS- of SLOK-regeling komen. „Gemeenten hebben geld nodig om ambtenaren aan het werk te zetten. Dan kunnen gemeenten beter de uitvoerende rol pakken. Soms ligt het thema milieu, waar de klimaatambities dan bij horen, maar bij één ambtenaar.”

Ook gemeenten zitten op de lijn van Hoppe. Zo riep de Vereniging Nederlandse Gemeenten, na het sluiten van het klimaatakkoord, het Rijk ertoe op om met steun over de brug te komen, om klimaatambities haalbaar en betaalbaar te houden. Of zoals VNG-voorzitter Jan van Zanen het destijds zei: „Taak erbij, geld erbij! Zo simpel is het.”

Minnesma ziet nog andere voorwaarden voor gemeenten om klimaatdoelen te halen. Behalve het verankeren van de ambitie in concrete tussendoelen en een goede monitoring is het volgens de Urgendadirecteur belangrijk om inwoners er in een vroeg stadium bij te betrekken. „Laat ze meedenken. Als ze geen windturbines willen, laat dan zien dat je niet tegen alles nee kunt zeggen. Want een nee tegen windenergie betekent dat je een enorm oppervlak nodig hebt voor zonneparken. Het mooiste is om duurzame energie iets van de gemeenschap te laten worden. Dat gebeurde bijvoorbeeld in de gemeente Waterland in Noord-Holland waarbij de winst van twee windturbines teruggaat naar de energiecoöperatie. Die heeft daarmee ruim tien elektrische deelauto’s aangeschaft die iedereen kan gebruiken, waardoor eigen auto’s worden weggedaan.”