Slopende formatie? Misschien valt het mee

De grootste opsteker van de verkiezingsuitslag? Met het oog op de formatie is dat misschien wel dat er geen vijf partijen nodig zijn voor een meerderheidscoalitie, zoals vooraf werd gevreesd. Vier volstaan. Geen onbetekenend gegeven, meent Van Kessel, verbonden aan het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Radboud Universiteit in Nijmegen, want de twee naoorlogse vijfpartijencoalities die Nederland ooit had, waren bepaald geen schoolvoorbeeld van stabiliteit.

Neem het kabinet-Biesheuvel, een vijfpartijenkabinet van de Katholieke Volkspartij (KVP), de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD), de Anti-Revolutionaire Partij (ARP), de Christelijk-Historische Unie (CHU) en de Democratisch-Socialisten ’70 (DS’70), dat aantrad in 1971.

Stug

Om een meerderheid te halen, had Biesheuvel DS’70 nodig: een nieuw afgesplitste partij, afkomstig uit de rechterflank van de PvdA. Daar lag ook meteen het probleem, vertelt Van Kessel. „In de ministerraad stelden de DS’70-ministers zich stug op. Zo wilden ze niet akkoord gaan met bezuinigingen in het openbaar vervoer en het academisch onderwijs. Mede daarom, én omdat Biesheuvel bepaald niet uitblonk als teammanager, kwam er na een jaar en vijftien dagen al een eind aan dit kabinet.”

Ook het vijfpartijenkabinet-Den Uyl (1973-1977) was geen toonbeeld van stabiliteit. Op papier deden er vijf partijen mee, de Partij van de Arbeid (PvdA), de KVP, de ARP, de Politieke Partij Radicalen (PPR) en D’66. De KVP en de ARP stonden echter op afstand, omdat de bewindslieden van deze partijen zich hadden laten overhalen om op persoonlijke titel toe te treden tot de regeringsploeg. „Ook de PPR achtte zich formeel niet gebonden aan het regeerakkoord”, blikt Van Kessel terug.

Officieus zat dit kabinet zijn termijn uit: het viel pas drie maanden voor de verkiezingen van 1977. Maar echt succesvol was het niet, meent Van Kessel. „Daarvoor waren de verhoudingen tussen de confessionele en progressieve bewindslieden te moeizaam. Mede daardoor ging men van incident naar incident.”

Zo dreigde in de jaren 70 het schrikbeeld van de vooraanstaande staatsrechtsgeleerde André Donner (1918-1992) voluit realiteit te worden. Donner blikte in 1974 met enige weemoed terug op het tijdvak 1887-1917; de periode voorafgaand aan het huidige, op evenredige vertegenwoordiging gebaseerde kiesstelsel.

Meerderheidsstelsel

Eisen partijen in het huidige stelsel grosso modo eenzelfde aandeel Kamerzetels op als het aandeel van de door hen verzamelde stemmen, tot 1917 was er een veel overzichtelijker meerderheidsstelsel. Het land was verdeeld in een aantal kiesdistricten, waarin verkiezingen werden gehouden. De kandidaat die een absolute meerderheid van de stemmen haalde, won een Kamerzetel. Bleef de strijd na één ronde onbeslist, dan deden de nummers 1 en 2 de stembusstrijd nog eens over. Daarna kon de winnaar alsnog de Kamer in.

Het stelsel leidde tot kabinetten met een duidelijke signatuur, links of rechts. Deze wisselden elkaar met enige regelmaat af, maar zagen doorgaans kans de rit uit te zitten, zonder crisis. „De ”belle epoque” van het Nederlandse parlementaire stelsel”, verzuchtte Donner met het oog op die stabiliteit.

Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging vergemakkelijkt het formeren van een kabinet niet, beaamt Van Kessel. „Voor een meerderheidskabinet zijn er regelmatig meer dan twee partijen nodig; soms drie, vier, of zelfs vijf. Dat komt het formatieproces meestal niet ten goede, zoals de geschiedenis heeft laten zien.”

Persoon formateur

Eén nuancering wil de historicus daar wel bij maken. Het aantal partijen dat nodig is voor een meerderheidskabinet is zeker niet onbelangrijk, maar ook niet doorslaggevend. Als voorbeeld noemt Van Kessel de formatie van het kabinet-De Jong (1967-1971), bestaande uit KVP, ARP, CHU en VVD.

Ogenschijnlijk ging dat proces vrij soepeltjes van start, stelt Van Kessel. De KVP werd bij de verkiezingen de grootste partij, maar de partij was ermee akkoord dat de ARP de premier, Biesheuvel, mocht leveren.

„Toch liep het spaak. Biesheuvel ging in elke partij op zoek naar de beste bewindspersonen die hij kon bedenken. Hij stelde zulke hoge eisen aan de personele bemensing dat hij zijn ploeg niet rondkreeg en mislukte als formateur. Vervolgens schoof de KVP oud-marinecommandant De Jong naar voren. Hij kreeg zijn ploeg zo rond. Ook de persoon van de formateur speelt dus een belangrijke rol.”

Lichtpuntjes

Terug naar de actualiteit. Om van zijn derde kabinet een meerderheidskabinet te maken, zal Rutte naast de VVD minimaal nog drie andere partijen nodig hebben. Ongeacht welke vierpartijencoalitie er komt, zal deze altijd partijen bevatten die elkaars tegenpolen zijn; de VVD versus GroenLinks, D66 versus de ChristenUnie. Staat de nog aan te stellen formateur voor een onmogelijke taak?

Somberen is aan Van Kessel niet besteed. Kijkend naar het verleden ziet hij zonder meer een aantal lichtpuntjes. „Het is in het verleden herhaalde keren gebeurd dat lijsttrekkers die samen moesten formeren elkaar tijdens de campagne te vuur en te zwaard hadden bestreden. Soms inclusief allerlei op de persoon gerichte aanvallen.”

De lijsttrekkers van VVD, CDA, D66 en GroenLinks of ChristenUnie, van wie Van Kessel verwacht dat ze als eerste in gesprek zullen raken, bejegenden elkaar deze campagne over het algemeen wellevend, vindt hij. „Deze formatie is daardoor niet op voorhand belast. Vergeet bovendien niet dat sommige van deze partijen, VVD, D66 en ChristenUnie met ook de SGP erbij, de afgelopen periode al constructief hebben samengewerkt. Dat vormt al enigszins een fundament voor een toekomstige samenwerking.”

Nucleaire optie

„Veelzeggend genoeg valt in de Haagse wandelgangen heel soms al het v-woord. De nucleaire optie als de puzzel echt te moeilijk blijkt: nieuwe verkiezingen”, blikte de Volkskrant maandag alvast vooruit.

„Bijzonder voorbarig”, zegt Van Kessel stellig. „Ook na de Tweede Kamerverkiezingen van 2012 spiegelden veel media ons de moeilijkste formatie aller tijden voor. Dat is anders gelopen. VVD en PvdA stelden zich pragmatisch op en vonden elkaar snel in een haalbare missie voor een gezamenlijk kabinet. Daardoor liep het eerste debat van de nieuwe Tweede Kamer, acht dagen na de verkiezingen, niet uit op de gevreesde Poolse landdag, maar werden Henk Kamp en Wouter Bos vlotjes aangewezen als informateurs voor een VVD-PvdA-kabinet.”

De aanpak van de onderhandelingen was creatief en resultaatgericht, meent de parlementair historicus. „Ik zie niet in waarom zoiets niet opnieuw kan gebeuren. Ik heb gezien het verleden best vertrouwen in het improviserend vermogen van politici.”

In 2012 waren VVD en PvdA tot elkaar veroordeeld. Zo eenduidig ligt het plaatje in 2017 niet. „Er zullen nu ten minste twee opties verkend gaan worden”, verwacht Van Kessel. „Een kabinet van VVD, CDA en D66 met GroenLinks of een van VVD, CDA en D66 met de ChristenUnie dat dan idealiter ook op de informele gedoogsteun van de SGP kan rekenen. Het moet wel heel raar lopen als niet een van de twee het wordt.”

Plaatselijke colleges allang bont

De komende regering lijkt te gaan bestaan uit een bont palet van vier of zelfs vijf partijen. Op regionaal en plaatselijk vlak is dat al jaren normaal. Ook voor partijen die landelijk elkaars tegenpolen zijn. Een overzicht van de huidige stand van zaken.

Samenwerken met meerdere, tegengestelde partijen komt op provinciaal niveau al langer voor. Zo waren in 2011 in acht van de twaalf provincies vierpartijencoalities. Drie colleges bestonden uit drie partijen en één uit twee.

PvdA en VVD werkten onder meer samen in Groningen en Drenthe, tegenpolen VVD en GroenLinks in Utrecht en de SP verzilverde in 2011 haar verkiezingswinst door deelname aan colleges in Zuid-Holland en Noord-Brabant. Daar werkten de socialisten samen met de liberalen van de VVD.

Cordon sanitaire

Na de Provinciale Statenverkiezingen van 2015 steeg het aantal vierpartijencoalities naar tien en kwamen er zelfs twee colleges met vijf partijen. In Groningen verdwenen de vanwege de gaswinning afgestrafte PvdA en VVD uit het bestuur. En in Limburg waren SP en D66 nodig om de bestaande coalitie van VVD, CDA en PvdA aan een stabiele meerderheid te helpen. Oorzaak: een cordon sanitaire rond de grote Limburgse PVV.

De afgelopen twee jaar werkte de VVD in één provincie samen met GroenLinks. Terwijl op landelijk niveau SP-leider Roemer de VVD als coalitiepartner uitsloot, werkt deze partij in vier provincies samen met de liberalen. En blijkbaar tot tevredenheid, want de samenwerking in Zuid-Holland en Noord-Brabant werd twee jaar geleden voortgezet, en Friesland en Limburg werd die gestart.

Toegegeven, op regionaal en plaatselijk niveau lijken de links-rechtstegenstelling in de politiek niet zo scherp als landelijk. Mensen kennen elkaar soms persoonlijk en het normale politieke handwerk komt niet zo vaak in de media. Toch is deze kloof hier ook van belang: neem het beleid ten aanzien van financiën, milieu en verkeer.

Gemeengoed

Ook op gemeentelijk niveau is bestuurlijke samenwerking tussen vier of meer partijen gemeengoed. Bij de coalitievorming na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 ontstonden veel dergelijke colleges van burgemeester en wethouders. Logisch, want de versplintering in de gemeenteraden nam bij die verkiezingen verder toe.

Ook de kleine christelijke partijen, ChristenUnie en SGP, werken regelmatig samen met partijen die landelijk gezien geen logische coalitiepartners zouden zijn. Zij sluiten dan zo’n bonte coalitie met D66, SP of GroenLinks, of met lokale partijen. Samenwerking met de bestuurderspartijen PvdA en VVD is voor deze partijen in sommige gemeenten al decennialang gemeengoed.

Beide ‘klein christelijken’ maken het bont in de coalitievorming. Ze gaan niet alleen met de relatief rechtse partijen als CDA, VVD en meestal gematigde lokale partijen in zee, maar ook met linkse. Zo werkt de SGP in Doetinchem sinds deze periode samen met GroenLinks en in het begin ook nog met de SP. De ChristenUnie in Apeldoorn zit in een coalitie met D66, PvdA, CDA en GroenLinks. En de combi CU/SGP participeert ook vaak in colleges met links: in Enkhuizen met tot voor kort de SP en in Gorinchem met onder meer D66, GroenLinks en SP.

Minder vaak met links

Verschil moet er echter zijn. De ChristenUnie doet mee in 102 coalities in de 388 gemeentebesturen (inclusief de CU-wethouders van de CU/SGP-combinaties). Van die 102 zijn er 65 bont: 38 colleges van B en W met linkse partijen en 37 met lokale partijen, zo blijkt uit onderzoek van deze krant.

De SGP bestuurt stukken minder vaak met links. Van de 77 coalities waarin de SGP meedoet (inclusief SGP/CU-combinaties met een SGP-wethouder), zijn slechts 18 coalities bont. In al die 18 colleges zitten meestal vrije rechtse lokalo’s, en in slechts 8 de linkse partijen D66, GroenLinks en SP. De zelfstandige SGP-afdelingen werken in slechts vier gemeenten samen met deze linkse partijen.

Echter, wat voor provincies geldt, geldt voor gemeenten nog veel sterker: partijpolitieke verschillen zijn op bestuurlijk lager niveau minder scherp.

Besturen met links is voor klein christelijk niet onmogelijk, maar met name voor de SGP vrij ongebruikelijk. De komende weken gaat deze krant onderzoeken hoe een aantal bonte coalities in de gemeentelijke praktijk werkt.

serie Bonte coalities

Dit is de eerste aflevering van een artikelenserie over bonte coalities. Maandag op de regiopagina deel 2: Doetinchem.