In het begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw beleefden we de introductie van de Europese Politieke Samenwerking (EPS). Dat was de aanduiding voor het streven van de lidstaten om als het ging om vraagstukken en crises elders in de wereld, met elkaar overleg te voeren en zoveel mogelijk één lijn te trekken.

In het eind 1991 opgestelde Verdrag van Maastricht verwierf dit terrein een meer volwaardige plaats binnen de spelregels van de EU. Sinds die tijd spreken we, als officiële benaming, van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, afgekort het GBVB. Later kregen we zelfs een zogeheten hoge vertegenwoordiger voor specifiek deze sector. De Spanjaard Solana, voormalig secretaris-generaal van de NAVO, bekleedt als eerste deze functie.

Extra top
De resultaten van de inspanningen om in het mondiale circuit als eenheid te opereren, zijn tot nu toe onder de maat. „We kunnen bepaald niet zeggen dat de Europeanen veel van hun pretenties op dit vlak hebben waargemaakt”, constateert prof. dr. J. Q. Th. Rood, hoofd onderzoek van Clingendael, het in Den Haag gevestigde Nederlandse instituut voor internationale betrekkingen. „De aanpak blonk vooral uit door een gebrek aan eensgezindheid. Meestal bleef het bij loze verklaringen en magere compromissen. Pogingen om landen ertoe te bewegen hun gedrag te veranderen, leverden niets of weinig op”, stelt hij vast.

De verschillen van mening zijn echter nog nooit zo nadrukkelijk aan het daglicht getreden als de laatste weken, in het debat over Irak. Maandagavond organiseert huidig EU-voorzitter Griekenland in Brussel een extra top van de regeringsleiders om te proberen de inmiddels aangerichte schade te repareren en misschien toch nog een minimale consensus te vinden.

De vooruitzichten lijken niet gunstig. Er tekent zich een brede kloof af tussen twee kampen. Enerzijds zijn er lidstaten, onder aanvoering van Groot-Brittannië, die trouw de Amerikanen volgen en het spoedig gebruik van geweld rechtvaardigen. Anderzijds is er een groep, met Duitsland en Frankrijk voorop, die een militaire confrontatie voorlopig uitsluit en die inzet op verlenging van de missie van de wapeninspecteurs en op het intensiveren van de werkzaamheden van die functionarissen.

Wordt de verdeeldheid soms overtrokken? Rood: „Nee, dat denk ik niet. De tegenstellingen zijn gewoon fors. Dat is ook altijd zo geweest, alleen komen ze nu prominent naar voren. Vaak kun je ze verdoezelen, omdat je dan praat over situaties ergens op deze aarde waarbij nauwelijks ruimte is voor diplomatie, laat staan voor een ingrijpen met een troepenmacht. Neem het Midden-Oosten. Dat probleem suddert voort, er gebeurt weinig en dan hebben die fricties tussen de Europeanen onderling geen gevolgen.”

„Maar bij Irak is dringend aan de orde: wel of niet een gewapende interventie? Bovendien acht onze grootste bondgenoot, de VS, een dergelijke operatie van vitaal belang in het kader van zijn veiligheidspolitiek. In dit geval staat de zaak op scherp.”

Diversiteit
Rood gaat uitgebreid in op de vraag wat de oorzaken zijn van de, zacht uitgedrukt, matige prestaties van de EU op het gebied van het buitenlands beleid. „In de eerste plaats hebben we het over een relatief jonge tak van samenwerking. De economische integratie, met uiteindelijk de invoering van één munt, kent reeds een geschiedenis van zo’n veertig à vijftig jaar. Dat proces voltrok zich eveneens met vallen en opstaan. Het GBVB werd ruim tien jaar geleden pas ingevoerd. Daarom hoeven we niet zonder hoop te zijn. Ook dit heeft zijn tijd nodig.”

„Daarbij moeten we verder bedenken dat de veiligheidsconstellatie juist in die jongste periode, na 1990, drastisch is gewijzigd. Tijdens de Koude Oorlog wist West-Europa zich beschermd via de NAVO en heerste er een redelijke mate van stabiliteit. Daarna kregen we, dicht bij huis, de conflicten op de Balkan en raakte de verhouding tot de VS meer dan voorheen ter discussie. Ik heb het gevoel dat veel EU-leden nog steeds op zoek zijn naar hun positie binnen het spectrum van die -laten we dat niet onderschatten- enorme veranderingen.”

„En voorts speelt natuurlijk de diversiteit aan belangen, ambities en middelen een belangrijke rol. Alle lidstaten dragen hun eigen verleden en hun eigen tradities mee. Dat alles maakt het ontwikkelen van een gemeenschappelijk beleid dat berust op vrijwilligheid en unanimiteit, een welhaast onmogelijke opgave.”

„Sommige landen zitten sterk op de transatlantische lijn. Het Verenigd Koninkrijk is de trouwste volgeling van de VS. Er is zeker na de Tweede Wereldoorlog sprake van een bijzondere relatie tussen die partijen. De Britten menen dat de band met de Amerikanen, waarmee ze vertrouwen verwerven in Washington, voor hen de beste garantie biedt voor een optimale betrokkenheid bij de wereldpolitiek”, analyseert Rood.

„De Fransen op hun beurt gaan op het internationale speelveld uit van hun eigen kracht dan wel zij zien de EU, die zij beschouwen als een verlengstuk voor het verwezenlijken van hun nationale opvattingen, als een soort katalysator voor het uitoefenen van hun invloed.”

„En wat Duitsland betreft: dat bevindt zich momenteel in een lastig parket. Schröder heeft zich om binnenlands-politieke redenen geschaard in het antioorlogskamp en weet daar nu niet meer uit te komen. Daar voeg ik wel wat aan toe: het draait ook om een verschillende kijk op hoe de wereld bestuurd moet worden. Onze oosterburen hebben sinds 1945 altijd nadruk gelegd op de multilaterale benadering. Vanuit die optiek zijn ze thans tegen de opstelling van de Amerikanen, die zich kenmerkt door macht als een doorslaggevende factor indien een instelling als de VN niet doet wat Bush wil.”

„Je bespeurt trouwens niet alleen bij Frankrijk en Duitsland, maar ook bij andere EU-partners irritatie over de houding van de VS. Die natie heeft, vanuit de wetenschap dat ze oppermachtig is, steeds meer de neiging om unilateraal te werk te gaan, om een eigen weg te bewandelen. Ik verwijs naar het Kyoto-verdrag, het ruimteschild, handelskwesties, het Internationaal Strafhof. Nu zien we dat weer rond Irak. Dat valt aan deze zijde van de oceaan slecht.”

„Meest illustratief in dit opzicht is misschien wel de actie van België deze week in de NAVO. De argumentatie van minister van Buitenlandse Zaken Michel kwam eenvoudig hierop neer: wij wensen geen vazal van de VS te zijn.”

„Tegelijk bemerk je intern in de EU ongenoegen over de dominantie van Parijs en Berlijn. De openbare brief die acht huidige en toekomstige lidstaten kortgeleden publiceerden, getuigt daarvan. Als je op zo expliciete wijze naar buiten treedt, is duidelijk dat je jezelf gebruuskeerd voelt.”

„We wisten al dat ook het Frans-Duitse akkoord over de landbouwuitgaven, van vorig najaar, veel irritatie heeft opgeroepen, met name bij de Britten. Kortom, die praktijk van samen als twee grootmachten een compromis sluiten, zonder overleg met anderen, en vervolgens de rest voor een voldongen feit plaatsen, dat zet kwaad bloed.”

Uitdagingen
De economische eenwording van Europa mag een succes heten. De samenwerking in de buitenlandse sfeer laat daarentegen te wensen over. Dat doet de vraag rijzen of we de integratie niet moeten beperken tot eerstgenoemde component. „Dat kunnen we ons eenvoudig niet permitteren”, reageert de onderzoeker van Clingendael.

Hij licht toe: „De wereld is vol conflicthaarden en dreigingen, tot vlakbij: het Midden-Oosten en de Kaukasus bijvoorbeeld. De EU breidt uit. Zij grenst straks, als Turkije aanhaakt, aan Syrië en Irak. Dat alles verplicht ons antwoorden te formuleren op de uitdagingen om ons heen. De wereld verwacht dat ook. Het past niet om te zeggen: als we het hebben over handelspolitiek dan spreken we met één mond, maar als het gaat om buitenlands beleid, dan bestaat er opeens geen Unie. En verder: als we invloed willen uitoefenen op de VS, zullen we eerst zelf de zaken op orde moeten hebben.”

„Ik erken: dat is heel lastig. Je behoort, denk ik, toch als uitgangspunt voor het GBVB te handhaven dat je, zeker als er militaire implicaties in het geding zijn, landen niet kunt dwingen tegen hun zin in een bepaalde koers te volgen. Zij koesteren op dit terrein begrijpelijkerwijs hun soevereiniteit.”

„Het probleem van onvoldoende eensgezindheid ondervang je niet met behulp van institutionele hervormingen, in de zin van niet langer met unanimiteit, maar met meerderheid van stemmen besluiten nemen. Het is een illusie om te menen dat je op die manier de slagvaardigheid versterkt.”

„Ik ben daarom blij met het realisme dat Giscard d’Estaing toont als voorzitter van de conventie over de toekomst van Europa. Hij laat in een eerste voorstel voor een Europese grondwet het zwaartepunt voor wat betreft het GBVB bij de lidstaten. Dat vind ik een verstandige keuze.”