Artikel 23 van de Grondwet geeft de onderwijsvrijheid een grondwettelijke basis met drie deelvrijheden: een school oprichten, daaraan richting geven en deze inrichten. Daarnaast bestaat er openbaar onderwijs, dat levensbeschouwelijk neutraal is en door de overheid is georganiseerd. Dit duale onderwijsbestel impliceert dat de overheid ten aanzien van het particulier geïnitieerd bijzonder onderwijs een terughoudende positie inneemt. Dat is logisch, omdat de overheid niet de pretentie kan hebben om voor anderen te bepalen wat goed onderwijs is.

Ondertussen is de bemoeienis van de overheid met het bijzonder onderwijs telkens toegenomen. Steeds vaker lijkt het duale onderwijsbestel uit het zicht te raken, nu de overheid inhoudelijke eisen stelt aan zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs. Voor een aantal vakken (lezen, taal, rekenen, Engels) is dat principieel misschien onjuist, maar verder weinig problematisch. Echter, voor de niet-cognitieve vakken kan dat wel problematisch zijn.

Daarvoor is de onderwijsvrijheid van belang. Immers, wat goed onderwijs is, is niet eenduidig vast te stellen. Dat hangt af van levensbeschouwing, religie, opvattingen over wat het goede leven is, enzovoorts. Dit betekent dat het geschiedenisonderwijs op een reformatorische school andere accenten kan leggen dan op een rooms-katholieke school, dat een protestants-christelijke school godsdienstlessen aanbiedt en een algemeen-bijzondere school wereldoriëntatie.

Goede burgers

Het voorgaande geldt temeer voor het burgerschapsonderwijs. Kort samengevat is dat het onderwijs dat leerlingen moet opleiden tot goede burgers. Wat dat zijn en hoe goed burgerschap te bereiken valt, hangt af van maatschappelijke en religieuze denkbeelden. Echter, met betrekking tot het burgerschapsonderwijs bestaat vanuit de overheid de tendens tot gelijkvormigheid. In hoeverre is deze neiging wenselijk? Hoever mag de burgerschapsopdracht aan scholen reiken?

De verplichting tot burgerschapsvorming in het primair en (de onderbouw van het) voortgezet onderwijs is zo’n vijftien jaar geleden wettelijk verankerd. Dit stond toen vooral in het kader van de bestrijding van segregatie en het bevorderen van integratie. Deze eerste aanzet bleek in de praktijk te vrijblijvend en kwalitatief niet aan de maat. In november 2019 diende de regering daarom een wetsvoorstel in tot aanscherping van de burgerschapsopdracht. De nieuwe bepalingen moesten ervoor zorgen dat het burgerschapsonderwijs een meer verplichtend karakter krijgt. Ook schrijft de wet voor waar het burgerschapsonderwijs over moet gaan.

Inhoudelijk luidt de burgerschapsopdracht dat scholen –kort gezegd– aandacht geven aan de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en aan de fundamentele rechten en vrijheden van de mens. Hier hoort een ”burgerschapshouding” bij leerlingen zich eigen moeten maken. Met een meer inhoudelijke invulling ontstaan twee problemen. In de eerste plaats is de school niet primair bedoeld om samenlevingsvraagstukken op te lossen. Dat is aan de politiek. In de tweede plaats kunnen de doelen die de politiek wil bereiken van tijd tot tijd verschillen.

Politieke wensen

Toen burgerschapsvorming werd ingevoerd, waren segregatie en integratie grote maatschappelijke thema’s. Later werden dat seksuele diversiteit, omgang met sociale media en nationale identiteit. Op de Wet verduidelijking van de burgerschapsopdracht werden de nodige amendementen ingediend. Het Kamerlid Kwint (SP) wil meer aandacht voor diversiteit en het gelijkheidsbeginsel, het Kamerlid Van den Hul (PvdA) voor het pesten en uitschelden van lhbti’ers, het Kamerlid Westerveld (GroenLinks) voor de rechten van het kind, het Kamerlid Van Meenen (D66) voor Europees burgerschap. Niet alle amendementen zijn –gelukkig maar– aangenomen, maar de indiening daarvan maakt duidelijk dat de onderwerpen die de politiek wil voorschrijven in het licht van de burgerschapsvorming van jaar tot jaar kunnen verschillen. Zo kan onderwijs, in het bijzonder de burgerschapsopdracht, speelbal van de politiek worden, wat niet de bedoeling kan zijn.

Nu al is de kritiek op de kerndoelen die uit de burgerschapsvorming voortvloeien dat zij het individu centraal stellen en onvoldoende de gemeenschap. Stel dat het concreet invullen van burgerschapsvorming nog sterker dan nu onderhevig wordt aan veranderende politieke doelen, dan wordt zichtbaar dat een al te inhoudelijke invulling van burgerschapsvorming de kern van artikel 23 van de Grondwet wél raakt. Nieuwe politieke wensen kunnen dan telkens leiden tot een nieuwe invulling van de burgerschapsvorming.

Echter, een school is een gemeenschap van leerlingen, leraren, ouders en bestuur. Dat impliceert al aandacht voor burgerschap, aandacht voor de wereld buiten de school. Dat kan in een grote, multiculturele stad een andere invulling krijgen dan in een plattelandsdorp en in een reformatorische school weer een andere duiding dan in een algemeen-bijzondere school. De vorming van leerlingen is bepalend voor het karakter van de school en andersom. Burgerschapsvorming zal daarom moeten plaatsvinden binnen de eigen doelstellingen, uitgangspunten en grondslag van de school.

Tot wat voor burgers willen wij onze leerlingen opleiden? Dat is in de kern de vraag naar burgerschapsvorming. Ik begon dit betoog door te stellen dat de vraag wat goed onderwijs is telkens verschillend beantwoord zal worden en dat daarom de vrijheid van onderwijs bestaat. Op de vraag wat een goede burger is, zullen eveneens talloze antwoorden komen. Die hebben, net zoals goed onderwijs, te maken met culturele achtergrond, politieke voorkeur, godsdienst, enzovoorts.

Persoonsvorming

Onderwijs vormt leerlingen. Als het goed is, krijgen leerlingen inzicht in cultuur en gebruiken, in omgang met elkaar en kennis van democratische en rechtsstatelijke instituties en processen. Onderwijs is zeker niet alleen het opdoen van kennis en kunde maar vooral ook persoonsvorming. Dat hangt ook samen met de idee van het bijzonder onderwijs. De vrijheid van onderwijs is (mede) de vrijheid om in het onderwijs de opvattingen tot uitdrukking te brengen die ouders graag in de opvoeding van hun kinderen willen benadrukken.

Artikel 23 van de Grondwet is een grondrecht. De klassieke grondrechten zien primair op overheidsonthouding ten aanzien van bepaalde vrijheidssferen van de burger. De overheid mag niet zomaar in deze vrije ruimte treden, althans slechts onder de voorwaarden die de Grondwet of internationale verdragen (in het bijzonder het EVRM) daarbij geven. Het gaat er dus om dat individuen en collectieven als dragers van de grondrechten zelf bepalen op welke wijze zij hun rechten uitoefenen en hoe zij daarmee hun leven vormgeven.

Grondrechten zijn wezenlijk om de diversiteit van de samenleving te waarborgen. De vrijheden van meningsuiting, van godsdienst, van onderwijs, van vereniging en van betoging bewerkstelligen dat een andere mening dan de mainstreamopvatting kan worden gehoord, dat een divers onderwijsaanbod kan bestaan, dat belangen kunnen worden behartigd die de overheid onvoldoende in het vizier heeft gehad en dat afwijkende opvattingen collectief zichtbaar in het straatbeeld worden gebracht. Zo bezien zijn grondrechten niet alleen nodig om de menselijke waardigheid en autonomie te waarborgen, maar ook om de diversiteit van de samenleving te verzekeren. Een veelkleurige samenleving biedt ruimte voor minderheden met opvattingen die afwijken van wat de meerderheid vindt. Dat moeten we goed voor ogen houden. Dat is cruciaal bij de vormgeving van het onderwijs maar de wetgever lijkt dat soms (helaas) onvoldoende in het vizier te hebben.

De auteur is hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit. Dit artikel is een samenvatting van de Guidolezing die de auteur op 6 november uitsprak.