„Er dreigt helaas enige extra vertraging te ontstaan”, mailt een ambtenaar van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Al sinds vorig jaar zomer wordt er gezocht naar documenten over de digitale euro, maar ambtenaren die misschien belangrijke informatie hebben zijn met verlof of kampen met ziekte. Bijna acht maanden nadat het ministerie een verzoek kreeg om de informatie openbaar te maken, is er daardoor nog steeds geen openheid van zaken.

Dat kan niet, want de Wet open overheid (Woo) verplicht overheidsinstellingen om gevraagde documenten binnen vier weken openbaar te maken. Soms is die termijn te kort om een besluit te kunnen nemen. Dan kunnen ministeries, gemeenten en andere overheidsinstanties er nog twee –en soms vier– weken bij optellen.

De praktijk leert dat zij die extra tijd er zonder uitzondering bij nemen. En ook dat geen enkel ministerie zes weken nadat het verzoek in behandeling werd genomen wél een besluit neemt. Soms zijn zieke collega’s de oorzaak, andere keren zijn ambtenaren afhankelijk van afdelingen die het te druk hebben met andere zaken. Maar door al die problemen blijft een belangrijk knelpunt buiten beeld. Ministeries hebben hun ‘informatiehuishouding’ namelijk niet voor elkaar. Daardoor weten ambtenaren niet waar ze de gevraagde informatie moeten zoeken. En weten ze het wel, dan kunnen ze er lang niet altijd bij.

Uit een inventarisatie door het Reformatorisch Dagblad blijkt dat ICT-systemen een belangrijke zwakke schakel zijn. Sommige ministeries werken met verouderde archiefsystemen. Bovendien heeft bijna elk ministerie zijn eigen procedures en software; met ”interne zoekmachines”, ”handmatige zoekslagen” en ”aangepaste overheidssoftware”. De zo gewenste transparantie wordt daardoor een ingewikkeld en tijdrovend proces, dat ondanks –of misschien juist door– al die menselijke inspanningen heel foutgevoelig blijft.

Geen centraal overzicht

Jarenlang konden burgers dankzij de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) overheidsinstellingen, zoals ministeries, gemeenten en publieke organisaties vragen om openheid van zaken te geven. Wilden ze bijvoorbeeld weten hoe beleid in hun gemeente tot stand kwam, welk bedrag een ministerie aan nieuwe software uitgaf of hoe het RIVM bepaalde conclusies trok, dan konden ze ‘wobben’. Ofwel een verzoek indienen om documenten over de kwestie openbaar te maken.

Vorig jaar kreeg de Wob, die in de praktijk niet goed bleek te werken, een opvolger: de Woo. Die belooft meer transparantie én kortere beslistermijnen. Overheden moeten bijvoorbeeld zelf informatie actief openbaar maken. Ook hebben ze minder tijd om een beslissing te nemen.

Maar de ervaringen leren anders. Nog vorige maand concludeerden het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) en de Open State Foundation dat Woo-verzoeken „nog steeds ondraaglijk traag” worden afgehandeld. Het Rijk, provincies en gemeenten werken weliswaar aan een cultuuromslag, maar gemiddeld duurt het nog bijna een halfjaar voordat opgevraagde informatie daadwerkelijk openbaar wordt gemaakt.

Om informatie toegankelijker te maken, lanceerde demissionair staatssecretaris Knops in april 2021 het initiatief Open op orde. „Voor het goed functioneren van onze democratische rechtsstaat is het essentieel dat de Rijksoverheid zijn informatiehuishouding op orde heeft”, schreef Knops. „Het is daarom zaak dat de rijksinformatiehuishouding de komende jaren sterk wordt verbeterd en transparantie hierbij het leidende principe wordt.”

Maar na een start vol actieplannen, nulmetingen, pilots en masterclasses is het nu al maanden stil. Een platform waarop overheden zelf informatie kunnen publiceren, komt er voorlopig niet. Te ingewikkeld, oordeelde het adviescollege dat de ICT-systemen van de overheid toetst. Saillant detail: er werd al wel 16 miljoen euro voor de ontwikkeling van het platform uitgetrokken voordat het in de ijskast werd gezet.

Ondertussen kampt staatssecretaris Van Huffelen, als opvolger van Knops verantwoordelijk voor Open op Orde, met budgetproblemen. Eind vorig jaar liet ze aan de Tweede Kamer weten dat er te weinig geld is om alle plannen te realiseren. Er werd 787 miljoen euro voor het programma uitgetrokken, maar de kosten stegen inmiddels tot bijna het dubbele. Daardoor kunnen er minder nieuwe medewerkers worden aangetrokken en loopt de technische ondersteuning voor het archiveren van e-mails en chatberichten vertraging op.

Ook de benodigde cultuurverandering blijft uit. Mogelijk is er na 2026 weer geld beschikbaar, schreef Van Huffelen. Maar volgens plan loopt het project in dat jaar af.

Zeer ernstig

Onafhankelijk Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt noemt de gang van zaken rondom het project zeer ernstig. „De overheid lijkt de archivering van informatie op geen enkele manier op orde te krijgen.” De politicus signaleert een groter probleem. „Het principe van openbaarheid van bestuur leeft niet en wordt in het belachelijke getrokken.”

„De overheid investeerde in de afgelopen jaren nauwelijks in ICT en bezuinigde ondertussen op het aantal informatiespecialisten”, zegt universitair hoofddocent algemeen bestuursrecht Annemarie Drahmann van de Universiteit Leiden. „Maar door zo’n bedrijfsmatige benadering bestaat het risico dat publieke waarden, zoals transparantie, onvoldoende aandacht krijgen.”

Haar collega, hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans, noemt de informatiehuishouding bij de overheid een janboel. „Er is in tientallen jaren flink afgeschaald in systemen en menskracht, en dan zegt de overheid dat organisaties en burgers die om informatie verzoeken het ze nu zo lastig maken”, zegt Voermans. „De overheid krijgt echter niet heel veel meer informatieverzoeken binnen dan vijftien jaar geleden: zo’n 1400 per jaar, dus hooguit twee per departement per week. Die zijn bovendien vaak helemaal niet ingewikkeld. Laat de overheid investeren in mensen en systemen, zodat de hele huishouding weer op orde komt. Dan kunnen burgers en organisaties het recht op informatie weer gebruiken zoals dat in de wet is bedoeld.”

En, zegt bestuursrechtdocent Drahmann, de overheid moet de opslag en openbaarmaking van documenten automatiseren. „Dat is voor de korte termijn het belangrijkst.”

Automatisch opslaan

Begin dit jaar gaf het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) een vergelijkbaar advies aan het kabinet over het automatisch opslaan van sms’jes en WhatsAppberichten van kabinetsleden en topambtenaren. „De wet gaat pas leven als de hoogste gezagsdragers het belang van openbaarheid en een goede informatiehuishouding erkennen”, zei ACOI-voorzitter Ineke van Gent bij de overhandiging van het advies.

Tweede Kamerlid Omtzigt betwijfelt of het de oplossing is. „Het kan helpen dat e-mails en berichten automatisch worden uitgelezen, zodat ze niet kunnen worden gewist”, zegt hij. „Maar het moet in het DNA van de overheid gaan zitten dat transparantie gewoon nodig is. Ook over beslissingen die niet helemaal goed gegaan zijn, want dat hoort er ook bij.”

Het stoort hem dat de overheid wel complete transparantie van de burger verwacht, maar er voor zichzelf andere mores op na houdt. „Burgers moeten alle zaken van hun belastingaangifte twaalf jaar bewaren, banken moeten straks doorgeven wanneer iemand meer dan 100 euro overmaakt en de telefoonmaatschappijen moeten een half jaar opslaan met wie je gebeld hebt. Wie dat niet doet, kan op enorme boetes rekenen. Maar ondertussen wordt de overheid zelf steeds minder controleerbaar. In een democratie moet de burger de overheid kunnen controleren, maar nu lijkt eerder het omgekeerde het geval te zijn.”

Documentenregister

Overheid, laat je inspireren door Scandinavische landen, adviseert Drahmann. „In Zweden is openbaarheid interessant genoeg veel vanzelfsprekender dan in Nederland. Zweedse overheden hebben een documentenregister met officiële documenten, waardoor transparanter is welke informatie binnen de overheid aanwezig is en dus opgevraagd kan worden.” Al heeft dat systeem ook zijn nadelen, benadrukt de bestuursrechtdeskundige. „Je kunt in Zweden alleen die officiële documenten opvragen. Anders dan in Nederland zijn interne e-mails bijvoorbeeld niet toegankelijk. Ik zou er dan ook niet voor willen pleiten om het Scandinavische systeem als geheel over te nemen, want dan zouden we er per saldo op achteruit gaan. Maar een variant ervan zou onze Woo wel kunnen verbeteren.”