De Miljoenennota, dinsdag op Prinsjesdag gepresenteerd, is een totaal andere dan die van vorig jaar. Ging de vorige nog uit van een begrotingsoverschot voor 2020, de huidige voorziet dit jaar in een tekort van 7,6 procent van het bruto binnenlands product (bbp). Lag in de vorige Miljoenennota de overheidsschuld op 45 procent van het bbp, in de nieuwe stijgt de overheidsschuld naar boven de 60 procent. De coronacrisis heeft de overheidsfinanciën midscheeps geraakt, mede doordat de overheid begrijpelijkerwijs het eerste halfjaar sinds de start van de crisis ruimhartig steun heeft verleend.

Opvallend genoeg daalt de collectieve-uitgavenquote in 2021 amper. Die quote is het totaal van de gezamenlijke uitgaven van de rijksoverheid, de sociale fondsen en de zorgsector, uitgedrukt in een percentage van het bbp. Hoe hoger deze quote, hoe meer andere bestedingen worden verdrongen en hoe hoger de verstorende werking van de benodigde belastingen op het economisch verkeer. In 2019 was de collectieve-uitgavenquote als percentage van het bbp nog 42,4 procent. In 2020 springt hij als gevolg van de coronacrisis en de beleidsreactie daarop naar 50,3 procent van het bbp. Voor 2021 raamt het Centraal Planbureau (CPB) dit kengetal op 48,3 procent van het bbp. Als we rekening houden met de verwachte economische groei van 3,5 procent in 2021, dan betekent dit dat de uitgaven op hetzelfde niveau blijven als in 2020.

Waar in het verleden de Zalmnorm zorgde voor prudentie, lijken de uitgavensluizen nu volledig open te staan. De totale rijksuitgaven stijgen volgend jaar met ruim 11 procent. Overigens gaat het hierbij niet alleen om coronagerelateerde uitgaven, zoals oplopende werkloosheid en het doortrekken van het steunpakket, maar ook om ophoging van het budget aan Justitie en Veiligheid met maar liefst 7 procent. Alleen het onderwijs profiteert amper.

Loonoffer

Voor het derde coronasteunpakket is ervoor gekozen om het bestaande pakket in belangrijke mate voort te zetten. De loonkostensubsidie blijft de komende negen maanden grotendeels intact en de bijdrage voor werkgevers wordt slechts mondjesmaat opgehoogd. Nog steeds zijn er geen algemene afspraken gemaakt over een loonoffer van werknemers. Alleen bij overeenstemming met de vakbonden is dit mogelijk, maar FNV horeca heeft eerder laten weten daar niet aan mee te werken.

De regeling is vooral gericht op het in stand houden van werkgelegenheid. Het kabinet had beter een substantieel deel van de middelen kunnen besteden aan bij- of herscholing. Bij de gezondheidszorg worden mensen uit het buitenland gehaald, maar mensen die hier ontslagen worden en eventueel geschikt zijn voor dit werk worden onvoldoende geactiveerd.

Groei

Al jaren geeft Nederland een substantieel deel van zijn collectieve uitgaven uit aan distributie of herverdeling via de zorg, sociale zekerheid en overdrachten aan bedrijven. Voor de crisis in 2008 werd minder dan 20 procent van het bbp aan zorg, sociale zekerheid en overdrachten uitgegeven. Volgend jaar zal dit volgens de Macro-economische Verkenning van het CPB 26,5 procent zijn, slechts enkele procentpunten onder het hoogste niveau aller tijden, begin jaren tachtig. Indertijd groeide het inzicht dat het beslag van de overheid te groot was, ook omdat de collectieve lasten die nodig waren om deze te financieren te zeer de economie verstoorden. Distributief beleid gaat bij gegeven belastingopbrengsten bovendien ten koste van groeibevorderende uitgaven in kennis en infrastructuur. Dit terwijl vriend en vijand het erover eens zijn dat het groeivermogen van de Nederlandse economie omhoog moet.

Het kabinet trekt de komende vijf jaar 20 miljard euro uit voor investeringen die bijdragen aan economische groei. De miljarden voor dit nieuw opgerichte Nationaal Groeifonds zijn bij voorbaat welkom, maar veel hangt af van de uiteindelijke vormgeving. Het Fonds Economische Structuurversterking, in 1995 opgericht, werd uiteindelijk een grabbelton van ‘hobby’-projecten. Zo werden uit het fonds gratis schoolboeken betaald, die weinig met systematische investeringen in de economie van doen hebben. Ook reguliere uitgaven kregen onder het mom van ”investeringen” financiering.

Contraproductief

Het zal de komende jaren erop aankomen dat het accent binnen de begroting wordt verlegd van herverdeling naar groei en de vele ondoelmatigheden in de begroting worden aangepakt. Van subsidies is lang niet altijd het effect helder. Soms zijn ze zelfs contraproductief. De Algemene Rekenkamer wijst hier bij herhaling op. Denk aan de subsidie voor de aanschaf van elektrische auto’s.

Ook bij het openbaar bestuur zijn bezuinigingen in een volgende kabinetsperiode noodzakelijk. Het aantal ambtenaren is fors aan het oplopen, terwijl gemeenten klakkeloos worden gecompenseerd voor extra uitgaven, zonder dat wordt gekeken hoe zij hun processen efficiënter kunnen inrichten. Extra overheidsinvesteringen en uitgaven aan het onderwijs, die de productiviteit aanjagen, moeten dan ook gevonden worden door andere overheidsuitgaven te beperken.

Roel Beetsma en Raymond Gradus zijn hoogleraren economie aan respectievelijk de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit Amsterdam.