Corruptie ligt overal op de loer

Eerst maar een Oekraïense mop. De kleinzoon van een kolonel vraagt: „Opa, kan ik later ook kolonel worden?” „Jazeker”, zegt opa. „Kan ik ook generaal worden?” „Nee”, reageert opa, „dat kan niet.” „Waarom niet?” „Omdat de generaal zelf al een kleinzoon heeft.”

Jacob Vossestein, intercultureel trainer bij het Koninklijk Instituut voor de Tropen (KIT), begint het hoofdstuk over corruptie in zijn boek ”Vreemd volk, over gedrag in andere culturen” met dit grapje. Wat direct opvalt is dat hij corruptie breder trekt dan enkel het geven of aannemen van steekpenningen. Ook het toekennen van baantjes kan dus op een corrupte wijze gebeuren.

Wat is corruptie precies? De Duitse politicoloog Bruno Speck formuleert in zijn essay over corruptie het verschijnsel als volgt: misbruik maken van een publieke functie voor privédoeleinden. En misbruik is dan het overtreden van nadrukkelijke regels of het niet voldoen aan verwacht gedrag – gedrag dat hoort bij die publieke functie. Privédoeleinden kunnen financieel gewin zijn, maar ook het verkrijgen van goederen of diensten, een baantje, of het spekken van de partijkas.

„Onder corruptie”, zo formuleert de anti-corruptiewaakhond bij uitstek Transparency International, „vallen alle vormen van machtsmisbruik door iedereen die macht toevertrouwd heeft gekregen. In die zin is het de tegenhanger van integriteit.”

De ontwikkelingsorganisatie van de Verenigde Naties, UNDP, vindt die formulering te eenzijdig: alsof er bij corrupt gedrag enkel machtige gévers zijn en geen ontvángers. „Bij corruptie is altijd sprake van tweerichtingsverkeer. Zo kunnen kapitaalkrachtige bedrijven onderbetaalde ambtenaren onder druk zetten of verleiden met gunsten om iets gedaan te krijgen.”

De Indiase econoom en Nobelprijswinnaar Amartya Sen zit ook op deze lijn in zijn boek ”Vrijheid is vooruitgang”. „Bepaalde regimes moedigen corruptie aan door beslissingsbevoegdheid te geven aan ambtenaren. Wanneer die veel macht hebben, maar zelf relatief arm zijn, komen ze algauw in de verleiding om tegen geld of andere gunsten iemand of een bedrijf tegemoet te komen.”

„Iedereen kan in Nederland van overheidsdiensten gebruikmaken zonder dat hij daarvoor steekpenningen hoeft te geven”, aldus Transparency International. „Ambtenaren worden doorgaans goed betaald zodat ze niet de drang voelen om extra inkomen uit smeergeld te halen.” Dat betekent niet dat Nederland op zijn lauweren kan rusten als het gaat om het tegengaan van corruptie. De anticorruptiewaakhond noemt de nog altijd kwetsbare rechtspositie van klokkenluiders een slecht signaal en ook de prominente rol die Nederland heeft bij grootschalige belastingontwijking –naar voren gekomen in de Panama-Papers– is verontrustend. Verder is de lopende rechtszaak tegen de Limburgse wethouder Van Rey een smet op het eerlijke en transparante imago van Nederland.

Veel macht, weinig geld

Maar wat hier incidenten zijn is in tal van landen dagelijkse praktijk.

Relatief arm, maar wél veel macht: dat is bij uitstek het profiel van veel politieagenten in arme landen. Zij zijn dan ook vaak de meest corrupte figuren in de samenleving. Bekend zijn de voorvallen waarin agenten vlak voor Kerst op ingewikkelde rotondes bonnen staan uit te delen om ervoor te zorgen dat ze thuis een beetje luxe Kerst kunnen vieren.

„Mensen zijn zo corrupt als het systeem hen toestaat te zijn”, constateert Transparency International. „De mate van controle maakt het verschil in de mate van corruptie.” Dat verklaart volgens de organisatie dat vooral opkomende staten in het zuiden kwetsbaar zijn voor corruptie. „De bestuurlijke en controlerende organen zijn er vaak nog zwak en de salarisschalen over het algemeen laag, wat het voor ambtenaren verleidelijk maakt zelf een toeslag op het inkomen bijeen te sprokkelen.”

Is het uitsluitend een kwestie van organisatie of toch ook iets van cultuur? De al geciteerde Vossestein meent van wel. „In heel wat culturen dient iemand die boven aan de hiërarchische ladder staat zijn hoge positie te benadrukken door zijn ondergeschikten met goede gaven te bedelen. Dat wordt van een leider verwacht.”

Een van de manieren is het kwistig ronddelen van geld en cadeaus in het openbaar. Zo’n leider kan zich met geld, vrouwen en ondergeschikten dingen permitteren die voor anderen niet geoorloofd zijn – zolang hij maar goed zorgt voor de gemeenschap en voor banen zorgt. Voor westerlingen is zoiets verwerpelijk, maar in sterk hiërarchische culturen ligt dat anders. Daar vindt men het logisch dat „onze leider” staatsgelden gebruikt voor een mooi zwembad in zijn paleis of om een enorm feest te houden.

Wanneer zo’n leider aan de macht komt, valt ook de politie onder diens heerschappij, weet Vossestein. „Daarmee wordt de politie een verlengstuk van een partijdige kliek, een bepaalde etnische groep, of van de beschermde economische elite in het land (…). In veel landen is de politie zo ongeveer de laatste instantie waar je als kleine man hulp gaat zoeken. De politie staat te boek als eenzijdig, corrupt, onbetrouwbaar en als instrument van de rijken.”

Met rechters en advocaten is het al niet beter gesteld. Ook zij maken immers deel uit van de lokale elite met zijn onderlinge verknopingen. Vossestein: „Ze kunnen oude en zwaarwegende verplichtingen hebben binnen een bepaald sociaal circuit. Gezien hun eigen belangen binnen een niet erg stabiel politiek systeem, of een niet altijd sterke economie kunnen ze hun voorkeuren hebben: mensen die hun beter aanstaan dan anderen.” Wie niet tot dat circuit behoort maar toch recht gedaan wil worden, die moet dokken. Vossestein: „Wellicht suggereren rechters of advocaten dat ze voor uw standpunt kunnen opkomen, indien daar iets tegenover staat…”

Corruptie in soorten en maten

Corruptie is er in soorten en maten. Het omkopen van de politie wordt wel aangeduid met ”petty-corruption”: kleinschalige corruptie. Het is het bijna dagelijks toeschuiven van geld richting politie of andere ambtenaren. Doorgaans komt het neer op ”survival-corruption” (overlevingscorruptie) omdat het voor veel mensen noodzakelijk is om überhaupt te kunnen leven. Dat is het geval als ze voor publieke diensten als de water- of stroomvoorziening extra moeten betalen, of voor het toegang krijgen tot medische zorg.

Daartegenover staat ”grand corruption”: omvangrijke zakelijke transacties, waarmee machthebbers (invloedrijke bestuurders of ambtenaren) zich laten fêteren door kapitaalkrachtige bedrijven. De overtreffende trap van deze beerput heet ”State-Capture” (gijzeling van de staat). Dan zijn belangen van bedrijven de sturende kracht geworden achter vrijwel al het overheidsbeleid in een land. In 1994 kwam naar buiten dat de Braziliaanse infrastructuur –de aanleg van wegen en bruggen– volledig werd bepaald en geregeld door het bedrijfsleven, die ambtenaren, bestuurders en politici daarvoor had omgekocht.

De Duitse policoloog Bruno Speck wijst er in een essay op dat tot in de jaren 80 van de vorige eeuw corruptie vooral een academisch thema was. Het zou worden veroorzaakt door slechts een paar factoren: autoritair bestuur, politieke inmenging in de economie en allerlei primitieve culturele waarden en gebruiken. Corruptie was daarmee vooral een probleem in arme landen en in communistische regimes. Het Westen met zijn vrije markt en politieke vrijheid had er geen last van, was de gedachte.

Dat is inmiddels anders geworden. Tal van corruptieschandalen –breed uitgemeten door de internationale media– toonden dat corruptie zich ook een weg vreet door samenlevingen met een vrije markt en met een democratisch politiek bestel. Speck: „Onder kenners heerst nu algemeen het besef dat het tegengaan van corruptie een voortdurende uitdaging is voor álle landen in de wereld, ook die in het vrije Westen.”

Speck spreekt verder van „hooggevoeligheid” onder gewone burgers, politici en bestuurders in het Westen als het gaat om corruptie. Volgens hem houdt dat verband met het afnemend belang van ideologieën als richtlijnen voor politiek en bestuur. „Politiek pragmatisme heeft principieel beleid vervangen en om je als politicus toch nog te onderscheiden etaleer je het belang van integriteit, transparantie en verantwoordelijk bestuur.”

Vooral de armen zijn de klos

De gevolgen van corruptie zijn vaak ingrijpend. Zo beperkt het ontduiken van belasting door bedrijven overheden in het bekostigen van voorzieningen voor de armen, zoals gesubsidieerd voedsel, brandstof, gezondheidszorg en onderwijs. Het toekennen van zakelijke opdrachten tegen betaling ondermijnt eerlijke concurrentie tussen bedrijven met als gevolg prijsopdrijving van producten en diensten, en ook daarvan zijn gewone burgers de dupe. „Het schaadt iedereen wiens leven of geluk afhankelijk is van de integriteit van mensen op gezagsposities”, aldus Transparency International.

In arme landen is die afhankelijkheid nóg sterker omdat de overheid vaak de enige instantie is die arme burgers betaalbare toegang tot gezondheidszorg, tot water of stroom kan bieden. Als ambtenaren dan budgetten wegsluizen voor eigen voordeel, hakt dat er bij arme inwoners flink in.

Vanuit India worden door organisaties als de Asian Human Rights Council (AHRC) nog regelmatig hongerdoden gemeld. Vrijwel altijd is de oorzaak frauduleus gedrag: de speciale voedselbonnen voor de allerarmsten bleken doorverkocht door ambtenaren.

Corrupt gedrag in het onderwijs lijkt evengoed onuitroeibaar. Gratis openbaar onderwijs blijkt vaak niet toegankelijk omdat ouders extra moeten betalen voor een plekje in het klaslokaal. Schrijnend is het fenomeen ”spookonderwijzers”. Dat komt erop neer dat leerkrachten zich wel laten betalen, maar nooit komen opdagen om les te geven. In afgelegen gebieden van Afrika en Azië komt volgens de VN 70 procent van de betaalde onderwijzers nooit op school. In Pakistan was dat percentage een aantal jaren terug ruim 30 procent. Ook duiken daar lieden op in de klas die zelf nauwelijks kunnen lezen of schrijven – ze hebben het onderwijzersbaantje gekocht om het salaris op te strijken.

In sommige Indiase dorpen hebben ouders daarop wat gevonden: een fotocamera in het klaslokaal. Iedere dag dient de meester of juf zich bij aankomst en bij vertrek op de foto te laten zetten, zodat ouders op afstand kunnen zien dat hun kinderen niet voor niets naar school zijn gekomen.

Ook in de gezondheidszorg zijn treurige praktijken van corruptie bekend. Zo is het extra moeten betalen voor een behandeling of het mogen bezetten van een bed in een hospitaal een veelgehoorde klacht.

„Anderen doen het ook”

Hoe is corruptie te voorkomen? Juist omdat fraude zo veel kwalijke gevolgen heeft voor de armen, houdt de UNDP, de ontwikkelingsorganisatie van de VN, zich al jaren met die vraag bezig. In diverse rapporten bepleit de organisatie het oprichten van onafhankelijke instellingen die als waakhonden de boel in de gaten houden: ze controleren, onderzoeken en stellen aan de kaak.

Met „organisatorische hervormingen, beloningen, inspecties en straffen ben je er nog niet”, denkt de Indiase econoom Amartya Sen. „In landen waar corruptie niet voorkomt, verlaat men zich op naleving van gedragscodes en niet op financiële aansporingen.” Hoe mensen zich gedragen hangt af van het gedrag van anderen, weet Sen. „Anderen doen het ook” is volgens hem een van de meest gehoorde argumenten voor corrupt gedrag. Het geeft aan hoe belangrijk mensen op hoge posities zijn voor het ontwikkelen van normen en waarden, die corruptie tot iets verwerpelijks maken.

Het omgekeerde is ook waar, waarschuwt hij: Slecht voorbeeld doet slecht volgen.