Een constitutioneel hof is een rechtscollege dat vonnist over de vraag of een wet al dan niet strijdig is met de Grondwet. Momenteel zijn uitspraken over de grondwettelijkheid van wetten voorbehouden aan de Tweede en Eerste Kamer. Als zij een wet maken, moeten ze die op toetsen op strijdigheid met de belangrijkste wet van ons land. Ook de Raad van State neemt in wetgevingsadviezen standaard een paragraaf op over de grondwettelijke aspecten van een nieuwe wet.

Nederland is een van de weinige landen waar rechters wetten níét kunnen toetsen aan de Grondwet. Dat staat in artikel 120 van diezelfde wet: „De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten.”

NSC-voorman Pieter Omtzigt streeft al jaren naar de totstandkoming van een grondwettelijk hof. Een dergelijke rechtbank beschermt minderheden beter tegen „de willekeur van democratische meerderheden”, zo stelt Omtzigt in een initiatiefnota over een constitutioneel hof die hij in april 2023 voor zijn collega’s in de Tweede Kamer schreef.

In een initiatiefnota stelt een Kamerlid een bepaalde beleidskwestie aan de orde en doet daarover voorstellen. De Kamer bespreekt de nota in een algemeen overleg. Soms gaat er een schriftelijke vragenronde aan het debat vooraf. Ook het kabinet kan om een reactie worden gevraagd. Als er een meerderheid voor het voorstel is, vraagt de Kamer het kabinet om met wetsvoorstellen te komen om wat in een initiatiefnota is voorgesteld, uit te voeren.

Rechterlijke toetsing aan de Grondwet is volgens Omtzigt heel logisch. Hij constateert dat rechters in de loop van de jaren –als gevolg van de internationalisering– steeds vaker wet- en regelgeving toetsen aan internationale verdragen. Maar toetsing aan de Grondwet mag niet. Dat wringt, aldus de NSC-voorman.

Volgens Omtzigt dwingt de aanwezigheid van een constitutioneel hof de Tweede en Eerste Kamer bij het maken van wetten ook om meer rekening te houden met de grondwettelijkheid van voorstellen.

Voorgeschiedenis

Het is niet de eerste keer dat in politiek Den Haag een voorstel over grondwettelijke toetsing voorligt. In 2002 diende het toenmalige GroenLinks-Kamerlid Femke Halsema een initiatiefwet in om grondwettelijke toetsing mogelijk te maken door alle zittende rechters.

Het grote probleem van zo’n gespreide toetsing is dat verschillende rechters tot verschillende oordelen kunnen komen. En dat is niet wenselijk. Mede daarom schoof de Tweede Kamer de beslissing op de lange baan.

In 2018 verklaarde de Kamer het wetsvoorstel als vervallen. In 2018 kreeg het debat over een grondwettelijke toetsing door de rechterlijke macht een nieuwe impuls. De staatscommissie-Remkes adviseerde om een constitutioneel hof in te stellen.

Omtzigt diende in april 2023 zoals gezegd een initiatiefnota in om te komen tot zo’n hof. De notitie is afgelopen september door de Tweede Kamer besproken in een algemeen overleg. Omtzigt wist toen al dat er een meerderheid achter zijn plan zou staan, want het hoofdlijnenakkoord dat PVV, VVD, NSC en BBB in mei 2024 met elkaar sloten, bevat de opdracht: „Meer zeggenschap van burgers door een ander kiesstelsel en versterking van grondrechten door een constitutioneel hof.”

Weerstand

In het regeerprogramma van het kabinet-Schoof staat ook een passage over het constitutionele hof. Die biedt echter niet meer duidelijkheid dan het hoofdlijnenakkoord. Dat zou kunnen duiden op verschil van inzicht tussen de coalitiepartners. De VVD was in het verleden nooit voorstander van een constitutioneel hof. In het algemeen overleg over de initiatiefnota van Omtzigt stelde VVD-Kamerlid Ulysse Ellian zich ook zeer terughoudend op: „Het instellen van een hof maakt niet dat Nederland beter functioneert.”

Het was zeer opmerkelijk dat de coalitiepartijen PVV en BBB helemaal niet aan het commissiedebat deelnamen. Dat duidt op geringe interesse.

Er is voor Omtzigt dus werk aan de winkel. Hij dient echter niet alleen coalitiepartners enthousiaster te maken; hij moet ook een aantal oppositiepartijen over de streep zien te trekken. In eerste instantie moet een wet die de komst van zo’n hof regelt, in beide Kamers van de Staten-Generaal een gewone meerderheid behalen. In de Eerste Kamer heeft de coalitie echter geen meerderheid. NSC is zelfs helemaal niet in de Senaat vertegenwoordigd. Het is dus nog maar de vraag of die gewone meerderheid er is.

Maar stel dat de Eerste Kamer wel akkoord gaat met een wet hierover, dan dient er nog een tweede debatronde plaats te vinden. Want voor de komst van het hof moet de Grondwet worden gewijzigd. Artikel 120 van de Grondwet, waarin staat dat rechters wetten niet mogen toetsen aan de Grondwet, moet worden geschrapt. Voor een wijziging van de Grondwet is in de tweede debatronde een tweederdemeerderheid in beide Kamers nodig.

Op dit moment is er nog een beleidsinhoudelijke complicatie. Minister Uitermark van Binnenlandse Zaken, die zelf lid is van NSC, beloofde tijdens de commissievergadering in september dat ze voor het eind van 2024 een document naar de Tweede Kamer zou sturen waarin het kabinet uiteenzet hoe het constitutioneel hof moet gaan functioneren. En welke bevoegdheden de nieuwe rechtbank krijgt.

Het probleem is nu dat deze contourennota nog niet naar de Tweede Kamer is gestuurd. Maar wat niet is kan nog komen. Omtzigt zal dit voor hem zo zwaarwegende punt niet laten lopen.

Vragen

Op zich is het niet vreemd dat het kabinet wat langer de tijd neemt. De invoering van een constitutioneel hof gaat gepaard met een groot aantal inhoudelijke vragen, waarop het antwoord voor de invoering helder moet zijn.

Een vraag die zich als eerste opdringt is: wie mogen er naar de rechter stappen? Zijn het (lagere) rechters die vragen over strijdigheden van wet- en regelgeving met de Grondwet aan het constitutioneel hof mogen voorleggen? Of kunnen burgers en (belangen)organisaties zich ook tot het hof wenden? In Europese landen is dit verschillend geregeld.

Een andere belangrijke vraag is waaraan rechters van een grondwettelijk hof de hun voorgelegde zaken gaan toetsen. Zijn dat alleen de klassieke grondrechten of ook sociale grondrechten?

Klassieke grondrechten zijn grondrechten die de burger beschermen tegen bemoeienis van de overheid. Dat zijn onder meer vrijheid van godsdienst, vrijheid van vergadering, vrijheid van meningsuiting. Sociale grondrechten zijn grondrechten die juist om actief optreden van de overheid vragen, bijvoorbeeld werkgelegenheid, gezondheid, volkshuisvesting of een schoon milieu garanderen. Sociale grondrechten zijn vaak ruim geformuleerd en geven de overheid veel beleidsruimte. Ze leggen haar inspanningsverplichtingen op.

Verder moeten minister Uitermark en staatssecretaris Struycken van Justitie (ook een NSC’er) in de nota aangeven hoe de benoeming van het hof in zijn werk gaat. Moet de Tweede Kamer, net als bij de benoeming van de leden van de Hoge Raad, een rol krijgen? Of juist niet? En hoe wil de regering politieke benoemingen voorkomen?

Een ander thema betreft het moment dat het hof in beeld komt bij de toetsing van wetten. Moet het hof wetten toetsen voor ze in de Tweede Kamer worden behandeld (ex ante)? Of komt het hof pas in beeld als de wet is aanvaard en in werking is getreden (ex post)?

Tevens moet het kabinet zich uitspreken over de vraag of het hof ook een rol mag spelen bij beoordeling van geschillen tussen bestuursorganen, bij nadere uitleg van de Grondwet of bij vragen of bepaalde (internationale) verdragen strijdig zijn met de Grondwet.

En wat is het gevolg van een oordeel dat bepaalde onderdelen van een wet strijdig zijn met de Grondwet? Wordt dan de hele wet buiten werking gezet of alleen bepaalde onderdelen? Vragen te over die nadere doordenking vergen.

Dan is er nog een politieke complicatie. NSC-Kamerlid Nicolien van Vroonhoven erkende enkele weken geleden in NRC dat binnen het kabinet minister David van Weel van Justitie (VVD) dwarsligt. NSC wil het constitutioneel hof optuigen door het veel bevoegdheden te geven. „We willen het in pure vorm”, aldus Van Vroonhoven. Van Weel wil een afgezwakte vorm. Met andere woorden: de coalitie kibbelt over de vorming van een constitutioneel hof. Als er ooit al zo’n hof komt, zal dat nog wel even duren.