Uitbreiding is vrijdag op de informele raad van EU-regeringsleiders in het Spaanse Granada gespreksonderwerp nummer één. Zeven kandidaat-lidstaten –Oekraïne, Moldavië, Albanië, Bosnië en Herzegovina, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië– staan in de wachtrij voor EU-lidmaatschap. Terwijl twee landen –Georgië en Kosovo– potentieel kandidaat-lidstaat zijn. Officieel is ook Turkije (al sinds 1999) genomineerd om toe te treden, maar dat plan lijkt in de ijskast te zijn gezet.

Er is echter een punt van zorg: de EU is helemaal niet klaar voor uitbreiding, stellen experts. Ook in veel Europese hoofdsteden leven zorgen. Want wat betekent uitbreiding met drie, zeven of wel tien armlastige lidstaten voor de EU?

Via de Financial Times lekte deze week een studie uit naar de financiële gevolgen bij toetreding van de Oost-Europese kandidaat-lidstaten. Rijke landen zoals Frankrijk, Duitsland en Nederland moeten dan meer betalen. Lidstaten die nu nog geld van de EU krijgen, dreigen dan nettobetaler te worden.

Tel daarbij op de zorgen over de toch al groeiende Europese begroting. Uit becijferingen van EU-ambtenaren komt naar voren dat bij ongewijzigd beleid het meerjarenbudget van de EU met ruim 250 miljard euro zal toenemen in het geval er 36 lidstaten zijn. Zeker de kosten van het gemeenschappelijk landbouwbeleid –de hoogste post op de EU-begroting– zullen bij toetreding van graanschuur Oekraïne de pan uitrijzen, is de vrees. En voor Polen, Hongarije en Slowakije zal het, vanwege het vrij verkeer van goederen wat in de EU geldt, niet meer mogelijk zijn Oekraïens graan van de markt te weren om eigen boeren te beschermen.

Unanimiteit

De toch al stroperige Brusselse besluitvorming zal verder vertragen, is de verwachting. Straks zitten niet 27, maar in het uiterste geval 36 Eurocommissarissen aan tafel in het Berlaymont-gebouw om hun zegje te doen. En nu nemen EU-landen in de Raad bepaalde besluiten nog met unanimiteit, bijvoorbeeld als het gaat om veiligheid, buitenlandbeleid en het budget. Maar wat als 36 regeringsleiders hun veto kunnen uitspreken? Ook het 705 zetels tellende Europees Parlement zal mogelijk uitbreiding behoeven.

Ondanks die zorgen over toetreding wisten EU-functionarissen dinsdag in gesprek met nieuwsmedium Politico te melden dat de EU-regeringsleiders waarschijnlijk in december op een top groen licht zullen geven voor het opstarten van toetredingsonderhandelingen met Kyiv. Om over toetreding te kunnen praten, moet Oekraïne officieel aan zeven door Brussel gestelde voorwaarden voldoen: onder meer justitiële hervormingen en de corruptie terugdringen. In november brengt de Commissie een rapport uit over de voortgang van Oekraïne en andere kandidaten.

In augustus was nog slechts aan twee van de zeven door de Commissie gestelde voorwaarden voldaan. Maar, stellen EU-functionarissen: Kyiv boekt vooruitgang. De voormalige voorzitter van de Europese Commissie, Jean-Claude Juncker, liet zich donderdag in een interview met de Duitse krant Augsburger Allgemeine echter kritisch uit: „Iedereen die Oekraïne kent, weet dat het door en door corrupt is. Ondanks de inspanningen is Kyiv niet klaar voor toetreding.”

De huidige Commissievoorzitter, Ursula von der Leyen, en Raadsvoorzitter Charles Michel lijken daar anders over te denken. Von der Leyen hamert er steeds op dat „de toekomst van Oekraïne in de EU ligt”, terwijl Michel deze week in gesprek met het Duitse tijdschrift Der Spiegel er zelfs het jaar 2030 aan verbond. In augustus opperde de Raadsvoorzitter hetzelfde jaartal met betrekking tot kandidaat-lidstaten in de Westelijke Balkan. Terwijl toetredingsonderhandelingen normaliter tot wel vijftien jaar duren.

Ook in het in september verschenen rapport ”Sailing on High Seas”, geschreven in opdracht van de Franse en Duitse ministers van Europese Zaken, pleitten twaalf experts dat de EU-leiders in december kandidaat-lidstaten toezeggen dat de Unie tegen 2030 intern klaar is voor uitbreiding. Ook de nieuwe EU-landen moeten dan klaar zijn voor toetreding, stellen de auteurs.

Niet alleen van de kandidaat-lidstaten, maar ook van de EU vraagt uitbreiding wel ingrijpende verandering, stelt het rapport. Allereerst moet het budget fors omhoog. Aan de andere kant oppert de Duits-Franse as onder meer dat het vetorecht in de Raad verdwijnt en dat de Commissie en het Europees Parlement bij uitbreiding moeten inkrimpen. Lidstaten moeten aan strengere rechtsstaateisen voldoen om voortaan EU-subsidie te krijgen, staat in het Duits-Franse plan.

Het rapport bepleit bovendien een Europa „van meerdere snelheden”, waarbij het ene land sneller integreert dan het andere. De opstellers voorzien een harde kern van Euro- en Schengenlanden die het meest geïntegreerd zijn. In de omliggende schil zitten alle EU-landen. Het blok wordt op zijn beurt weer omringd door een groep partnerlanden –voor hun zou ook toegang tot de interne markt van de EU gelden. De buitenste ring van politieke samenwerking omvat de Europese Politieke Gemeenschap (EPG), een informeel overlegforum van Europese landen die wel de politieke dialoog hebben, maar zich niet binden aan het Europees recht.

Datumfixatie

Vooral Frankrijk dringt erop aan dat EU-leiders het vrijdag in Granada eens worden over de hervormingsplannen. Maar de aangedragen ideeën zijn omstreden. Zeker het idee om vast te houden aan het jaartal 2030 voor uitbreiding. „Datumfixatie” noemt demissionair premier Mark Rutte dat. „We moeten er de tijd voor nemen”, zei hij donderdag in Granada bij aanvang van de EPG. Scandinavische landen en Baltische staten dringen er bovendien op aan dat Oekraïne en andere kandidaat-lidstaten eerst toetreden en het blok zich vervolgens buigt over eventuele hervorming van de EU.

De Oekraïense premier Denys Shmyhal wees vorige week het Duits-Franse plan van een „Europa met meerdere snelheden” op voorhand af. Kyiv wil niet minder dan een „volwaardige kandidaat voor volwaardig EU-lidmaatschap” zijn, benadrukte Shmyhal tegen Politico.

Op de informele Raad staat vrijdag niet alleen uitbreiding op de agenda. Een ander heikel punt is migratie. Eerder deze week werden EU-landen het eens over ruimere regels voor het tegenhouden en opvangen van irreguliere migranten in tijden van crisis. Polen en Hongarije dreigen echter met hun veto de nieuwe EU-regels te blokkeren.