Bestaansrecht Senaat staat steeds weer ter discussie
Regeren met een coalitie zonder meerderheid in de Senaat; ook Rutte IV moet die klus zien te klaren. Lastig, zo blijkt, zeker net nu de Rijksbegroting ingrijpend moet worden verbouwd. Zou het afschaffen van de Eerste Kamer niet veel handiger zijn?
Dinsdag 5 juli 2022. Het is een datum waar ambtenaren, woordvoerders van regeringspartijen en parlementaire verslaggevers met uiteenlopende verwachtingen naar uitkijken. Er is een gerede kans dat de Eerste Kamer zich die dag buigt over de Voorjaarsnota: de jaarlijkse update van de Rijksbegroting die op Prinsjesdag is gepresenteerd. Door het rap veranderende economische tij volstaat het dit keer niet het financiële overzicht licht bij te stellen. Het moet flink worden verbouwd, maar of de Eerste Kamer dat goedkeurt, staat nog te bezien.
Critici vinden het maar niks dat de 75 senatoren na Rutte I, Rutte II en in wat mindere mate Rutte III ook onder Rutte IV weer royaal de gelegenheid lijken te nemen zich te ontpoppen tot een politieke machtsfactor. Ze somberen over welke ingewikkelde deals het kabinet dit keer wel niet moet sluiten met oppositiepartijen in de Tweede Kamer en welke gevolgen dat heeft voor de bestuurbaarheid van het land. De Eerste Kamer moet wetten alleen nog toetsen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, zo mopperen ze. Met andere woorden: die moet alleen nog maar door een juridische, staatsrechtelijke bril naar voorstellen kijken. En dus niet de hele politieke discussie nog eens overdoen. Dat is immers al gebeurd in de Tweede Kamer en dat orgaan, zo betogen ze, heeft nu eenmaal het politieke primaat.
Totale onzin, stelt dr. Nico Baakman, tot aan zijn pensionering in januari 2020 als politicoloog verbonden aan de Universiteit van Maastricht. Baakman ergert zich aan lieden die doen alsof de Grondwet de taken van de beide Kamers minutieus zou afbakenen. „Dat klopt niet”, merkt hij fijntjes op, met verwijzing naar artikel 50 van de Grondwet. „Daar staat alleen: De Staten-Generaal, beide Kamers dus, vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk. Punt.”
Ergens tussen de geharnaste critici en Baakman in staat Sophie van Bijsterveld, voormalig senator voor het CDA (2007-2019). Van Bijsterveld vindt het niet problematisch dat ook politieke overwegingen een rol spelen in de Eerste Kamer. „Mits de drie toetsingscriteria –rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid– maar niet ondersneeuwen”, zegt ze.
De CDA’er, hoogleraar religie, recht en samenleving aan de Radboud Universiteit, erkent dat in de Grondwet niet expliciet een andere taak voor de Senaat is vastgelegd. Maar, zegt ze, de Senaat heeft geen recht van amendement, geen recht van initiatief, geen mondeling vragenuurtje, en maakt maar spaarzaam gebruik van de mogelijkheid om schriftelijke vragen te stellen. Oftewel, verschillen zijn er wel degelijk.
Historisch besef
Nu de discussie over de rol van de Eerste Kamer weer oplaait, vraagt Baakman zich af waar toch het historisch besef is gebleven. „Als ik hoor dat de houding van de Senaat vanouds een volgzame en gedweeë is, denk ik: Pak eens een boek. Kijk eens verder terug dan tot pakweg 1970.” Inderdaad, de rij van bewindslieden die hun biezen konden pakken omdat de Eerste Kamer hun begroting afstemde, mag er zijn. In 1860 werd zelfs het hele kabinet-Rochussen naar huis gestuurd vanwege een conflict over de aanleg en de exploitatie van twee nieuwe spoorlijnen. Van recenter datum, 2005, is het aftreden van D66-minister Thom de Graaf, nadat het door hem verdedigde voorstel tot het uit de Grondwet halen van de burgemeestersbenoeming in de Senaat niet de vereiste tweederde meerderheid behaalde. „Het kan dus gewoon, hè”, stelt Baakman nuchter vast.
Dat Eerste Kamer-activisme onstaatsrechtelijk, dan wel ongrondwettelijk zou zijn, is volgens hem niets meer dan „pure framing” van de coalitiepartijen. „Natuurlijk hebben die er de balen van als ze na een moeizaam bereikt akkoord ook nog eens met de oppositie om tafel moeten”, zegt de politicoloog. „Maar als ook oppositiepartijen kunnen meebeslissen, is dat voor de democratie toch pure winst?”
Niet iedereen is dat met hem eens. Voorzitter Halbe Zijlstra van de VVD-Tweede Kamerfractie vond in 2016 dat de Eerste Kamer haar controlerende taak zo ruim en zo politiek invulde dat de optie om haar af te schaffen in zijn ogen serieuze overweging verdiende. „In die discussie stond en sta ik aan zijn kant”, zegt Baakman. „Ik heb graag een tweede wetgevingscontroleur, naast de Tweede Kamer. Maar dan een die echt onafhankelijk is.”
Afschaffen, die Eerste Kamer? Van Bijsterveld is die mening juist absoluut níét toegedaan. „We hebben in Nederland een uitstekende, deskundige wetgevingscontroleur, in de vorm van de afdeling advisering van de Raad van State. Mijn ervaring is dat daar in de Eerste Kamer heel goed gebruik van wordt gemaakt.”
Volgens de CDA’er vervult de Eerste Kamer „een enorm waardevolle rol” in ons staatsbestel. „Uiteraard ligt het politieke primaat wel bij de Tweede Kamer, maar de Eerste Kamer dient absoluut in ere gehouden te worden.”
Draagvlak
Net als Baakman duidt ook Van Bijsterveld het positief als een coalitie in de Senaat op zoek moet naar meerderheden en daartoe akkoorden moet sluiten met oppositiepartijen. „Het draagvlak voor wetten kan daardoor groter worden.” Gezien de grote fluctuaties in de verkiezingsuitslagen is het volgens haar geen overbodige luxe als het regeringsbeleid dankzij die samenwerkingsbereidheid toch kan worden uitgevoerd. Maar ook zonder schommelingen in de verkiezingsuitslagen is er meerwaarde, zegt Van Bijsterveld.
Ze wijst op het feit dat de senatoren op een andere manier worden gerecruteerd dan Tweede Kamerleden. „Vaak zijn het mensen die ook een maatschappelijke loopbaan hebben, of hebben gehad, en die op een bepaalde manier ook iets anders tegen zaken aankijken, en ook wat losser staan van de hectiek van de dag.” Ook noemt Van Bijsterveld dat de Eerste Kamer maar weinig wetsvoorstellen verwerpt, en dat áls daar sprake van is, soms ook coalitiepartijen daarbij betrokken zijn.
Al met al is de huidige staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer uitstekend, stelt de oud-senator. „Ik zie ook geen steekhoudende argumenten om daar verandering in te brengen,” vervolgt de CDA’er, die overtuigd tegenstander is van wijzigingen die het kabinet wil doorvoeren (zie kader ”Wat kabinet betreft, gaat de Senaat op de schop”). „Natuurlijk zijn er wel discussies over de opstelling van de Eerste Kamer; te weinig assertief, of juist te veel. Die discussies zijn er, en zullen er altijd blijven.” En, vult ze aan: „We hebben als samenleving natuurlijk ook wel eens commentaar op het functioneren van een bepaalde samenstelling van de Tweede Kamer. Dergelijke gedachtewisselingen vormen naar mijn idee onvoldoende reden om aan het constitutionele bestel te gaan sleutelen.”
De hoogleraar vindt het belangrijk dat de samenstelling van de Eerste Kamer divers blijft voor wat betreft de professionele achtergronden en ervaringen van de senatoren. „Dat is ook een kracht.” Hun uiteenlopende achtergronden en beroepsperspectieven stellen de senatoren in haar ogen in staat hun functie van het toetsen van wetten aan de drie criteria „optimaal te kunnen waarmaken.”
Intussen ziet Baakman twee opties om de door hem gewenste en onafhankelijke, tweede wetgevingscontroleur gestalte te geven: door een bindend correctief referendum in te voeren, of door toe te staan dat de rechter anders dan nu nieuwe wetten voortaan mag toetsen aan de Grondwet. „Een veelgehoord tegenargument is: Wie kan die dubbelcheck nu beter doen dan de Eerste Kamer als volksvertegenwoordiging? Maar bij die zogenaamde vertegenwoordiging heb ik zo m’n vragen. Het linkje tussen de kiezer en de gekozen senator is heel indirect. Heb ik inspraak in wie ik als senator kan kiezen? Nee, nul, want de kieslijst wordt door politieke partijen opgesteld. Kan ik zelf kiezen? Nee, want dat doen de Provinciale Statenleden en die worden vooraf geïnstrueerd hoe te stemmen, omdat dat weer bepalend kan zijn voor de machtsverhoudingen.”
De rechter de mogelijkheid geven zich uit te spreken over de grondwettelijkheid van wetten? Van Bijsterveld staat daar „vrij open in.” Volgens de CDA’er heeft de rechterlijke macht met de mogelijkheid om te toetsen aan internationaal recht al „vrij veel middelen in handen” om wetten onder de loep te nemen.
Ze neemt een vergelijkbare positie in als het gaat om het idee van een correctief referendum: niet uitgesproken voor of tegen. „Dat kan onder omstandigheden een soort correctiemechanisme bieden.”
Aftocht
Gaat het debat over de Eerste Kamer eigenlijk ooit beslecht worden? Zonder gevolgen bleef Zijlstra’s oprisping in elk geval niet. Sterker nog, in 2017 leidde die zelfs tot de instelling van de Staatscommissie parlementair stelsel, ook wel de commissie-Remkes genoemd. Die kreeg overigens als opdracht naar het hele systeem te kijken, in plaats van alleen naar de Senaat. „Zijlstra was er met een te gestrekt been ingegaan. Niks doen was daardoor geen optie meer, maar er moest wel een aftocht worden verzonnen. Daarom is de opdracht aan die commissie verbreed”, merkt Baakman cynisch op.
Het gevolg is volgens hem dat alles bij het oude blijft. Dat lijkt aardig te kloppen: voor een SP-voorstel over het referendum is geen meerderheid en hoe het met de constitutionele toetsing verder gaat, is nog onzeker. Baakman, zuchtend: „We zijn weer terug bij af.”
