De Tweede Kamer debatteert deze week over het initiatiefwetsvoorstel van SP-Kamerlid Michiel van Nispen en zijn collega Nicole Temmink dat invoering van een correctief referendum regelt. Als de wet van kracht is, kunnen kiesgerechtigden een volksraadpleging afdwingen over wetten die zijn aangenomen door de Tweede en de Eerste Kamer, maar nog niet zijn ingevoerd. Omdat het gaat om een bíndend referendum is de regering gehouden de uitslag van de volksraadpleging te accepteren. Verder regelt de wet dat ook gemeenten, provincies en waterschappen bindende correctieve referenda mogen invoeren.

Hoe vaak vonden er al debatten in politiek Den Haag plaats over bindende correctieve referenda?

De discussie over de invoering van een bindend referendum houdt de Tweede en de Eerste Kamer al decennia bezig. Drie staatscommissies bogen zich over het onderwerp en concludeerden dat een correctief referendum een welkome aanvulling zou zijn op het Nederlandse parlementaire stelsel. Desondanks sneuvelden er tussen 1995 en 2022 in de Tweede of de Eerste Kamer vier wetsvoorstellen om het correctief referendum te regelen.

Nederland had tussen 2015 en 2018 wel een wet die een raadgevend referendum mogelijk maakte. Die wet is afgeschaft omdat er te veel onduidelijkheid bestond over wat de regering met de uitkomst moest doen. In politiek en samenleving bestond destijds veel frustratie over een raadgevend referendum inzake een Europees verdrag met handelsvoordelen voor Oekraïne. De Nederlandse bevolking wees dit verdrag af; de regering negeerde de uitslag en voegde alleen een inlegvelletje met extra eisen toe.

Anno 2024 lijkt het opnemen van de mogelijkheid tot een bindend correctief referendum in de Grondwet dichterbij dan ooit. De Tweede Kamer en de Eerste Kamer aanvaardden in 2023 een initiatiefwet van de SP om dit mogelijk te maken. Nu maakt de Tweede Kamer zich op voor de noodzakelijke tweede debatronde.

Waarom zijn er twee debatrondes nodig?

Voor de invoering van een correctief referendum is wijziging van de Grondwet nodig. Dat betekent dat Tweede en Eerste Kamer tweemaal over een wet moeten debatteren. In de eerste ronde is een gewone meerderheid voldoende. Tijdens de tweede debatronde dient twee derde van de beide Kamers der Staten-Generaal akkoord te gaan. Als extra eis geldt dat tussen de twee debatrondes verkiezingen voor de Tweede Kamer plaats moeten vinden. Deze eis geldt niet voor de Eerste Kamer. De verkiezingen voor de Tweede Kamer vonden in november vorig jaar plaats en dus kan de Tweede Kamer nu de tweede debatronde in gang zetten.

Krijgt de SP nu die gewenste tweederdemeerderheid in Tweede en de Eerste Kamer?

In februari stemden SP, GroenLinks-PvdA, PvdD, D66, BBB, JA21, PVV, FVD, Van Haga en Omtzigt voor de eerste lezing van de initiatiefwet. Bij elkaar waren dat zo’n 80 van de 150 stemmen, dus lang niet voldoende voor een tweederdemeerderheid van 100 van de 150 Tweede Kamerzetels. De Tweede Kamerverkiezingen van november vorig jaar veroorzaakten een politieke aardverschuiving, waardoor de partijen die destijds voor een correctief referendum stemden een veel groter aandeel in de Tweede Kamer hebben gekregen. Samen bezetten de fracties van SP, GroenLinks-PvdA, PvdD, D66, NSC, BBB, JA21, PVV en FVD nu zo’n 110 van de 150 zetels. Dat is dus een ruime tweederdemeerderheid. Als alles volgens plan verloopt –en deze partijen bij hun eerdere standpunt blijven– kan Van Nispen deze horde deze week nemen.

Dan is natuurlijk de vraag of die tweederdemeerderheid ook in het vizier komt als de Eerste Kamer daarna in tweede lezing over de initiatiefwet debatteert en stemt. Op 10 oktober vorig jaar stemde de Senaat in eerste lezing over het initiatiefwetsvoorstel van de SP, dat toen verdedigd werd door de SP-Kamerleden Marijnissen en Temmink. Bij een hoofdelijke stemming bleek dat 45 leden voor stemden en 22 leden tegen. Als tijdens de tweede debatronde in de Eerste Kamer dezelfde leden voor stemmen, dan ligt ook in de Senaat een tweederdemeerderheid in het verschiet. Maar het is wel krap.

Maar het kan ook zomaar de andere kant opgaan; senatoren kiezen vaker dan Tweede Kamerleden hun eigen positie. Zeker als het gaat om referenda. Zo stemde VVD-senator Wiegel in 1999 als enige van de VVD-fractie tegen de invoering van een correctief referendum, waardoor de wet net geen tweederdemeerderheid behaalde. In oktober vorig jaar stemde bijvoorbeeld GL-PvdA-senator Van Gurp tegen de initiatiefwet van de SP, terwijl de rest van de fractie wel voor stemde.

Onder welke voorwaarden komen er bindende correctieve referenda?

Over de wetten waarover de kiesgerechtigden zich bij bindende referenda wel of niet mogen uitspreken, bestaat grosso modo wel overeenstemming (zie kader), maar over de vraag wanneer een referendum voldoende representatief is, niet. In eerste instantie stonden daarover in de initiatiefwet allerlei bepalingen, maar de partijen konden het daarover niet eens worden. Daarom besloot de SP om de uitvoeringsaspecten uit de wet te halen en daar op een later moment over te debatteren op basis van een aparte wet. Dan kan de Grondwetswijziging toch doorgang vinden.

Veel fracties vonden dat toch niet zo’n goed idee. BBB-Eerste Kamerlid Lagas legde in oktober vorig jaar tijdens een stemverklaring een harde eis op tafel: de uitvoeringswet moet bij de aanbieding van het initiatiefwetsvoorstel in tweede lezing, ook beschikbaar zijn voor de Senaat. ,Voor een zorgvuldige afweging heeft de BBB-fractie de uitdrukkelijke wens dat bij de aanbieding van dit wetsvoorstel voor de tweede lezing ook het wetsvoorstel voor de uitvoeringswet reeds voor de Eerste Kamer beschikbaar is.”

Is die uitvoeringswet nu al beschikbaar?

Nee. Van Nispen is niet plan gevolg te geven aan deze wens, die overigens niet alleen in de Eerste Kamer leeft, maar ook in de Tweede Kamer. In de nota naar aanleiding van het verslag stelt de initiatiefnemer dat hij tot ,het gewijzigde inzicht is gekomen dat het beter is om het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties te vragen de uitvoeringswet ter hand te nemen.”

Van Nispen stelt dat de twee afzonderlijke wetsvoorstellen (de Grondwetswijziging en de uitvoeringswet) op hun eigen merites beoordeeld dienen te worden. Gelijktijdige bespreking ligt volgens hem niet voor de hand. Bovendien kan het debat over de uitvoeringswet de behandeling van de initiatiefwet over het principe van het correctief referendum vertragen. Van Nispen vertrouwt erop dat ,de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voortvarend werk zal maken van een conceptuitvoeringswet.”

Politici kunnen tijdens de debatten in tweede ronde wel hun voorkeur uitspreken over de randvoorwaarden waaronder een correctief referendum plaatsvindt, zo stelt Van Nispen. Hij schreef eerder aan de Kamer dat wat hem betreft in eerste instantie 5000 burgers persoonlijk bij de gemeente een verzoek tot een referendum moeten indienen. Vervolgens moeten de initiatiefnemers ten minste 400.000 kiesgerechtigden zien te vinden die het verzoek ondersteunen. Daarna kan het referendum plaatsvinden.

Hoeveel kiezers kunnen de invoering van een wet straks tegenhouden?

De Staatscommissie parlementair stelsel onder leiding van VVD-coryfee Johan Remkes stelde in 2018 een uitkomstdrempel voor van 33,3 procent van het aantal kiesgerechtigden. Een referendum heeft dan rechtskracht als minimaal een derde deel van het aantal kiesgerechtigden de moeite neemt eraan mee te doen.

In een van de eerdere debatrondes over een initiatiefwet van de SP over een correctief referendum besloot de Kamer een nog hogere drempel in te bouwen. Pas als ten minste de helft van het aantal kiesgerechtigden van de laatste Tweede Kamerverkiezingen tegen de wet stemt, gaat invoering niet door.

In de initiatiefwet legt Van Nispen overigens wel vast dat voor de uitvoeringswet tweederdemeerderheid in Tweede en de Eerste Kamer nodig is.

Nu het vrijwel zeker is dat twee derde van de Tweede Kamer akkoord gaat, zal een belangrijk deel van het debat over deze uitvoeringskwesties gaan. Van Nispen mag hopen dat de minister van Binnenlandse Zaken tijdig met een conceptuitvoeringswet komt, anders zal de discussie in de Eerste Kamer nog wel eens roet in het eten kunnen gooien. Als partijen daar tenminste vasthouden aan de wens van de BBB dat de uitvoeringswet beschikbaar moet zijn als de senatoren over de SP-initiatiefwet debatteren.