Opheffen toetsing
schaadt positie koning

De rechter zou de bevoegdheid moeten krijgen wetten vooraf te toetsen, zo pleitte W. de Vries in december in deze krant. Drs. F. A. J. Th. Kalberg onderschrijft de behoefte aan een goede toetsing van wetten aan de Grondwet, maar vraagt zich af of zo'n onafhankelijke toetsing wel strookt met de positie van de koning in ons staatsrechtelijk bestel. Kalberg pleit voor een nieuwe afdeling bij de Raad van State die geheel onafhankelijk van politiek en bestuur wetten gaat toetsen.

In het RD van 16 december pleitte de heer W. de Vries in zijn artikel ”Rechter moet wet aan Grondwet kunnen toetsen” voor opheffing van het in artikel 120 van de Grondwet neergelegde toetsingsverbod in die zin dat de rechter de bevoegdheid krijgt om wetten in formele zin –dit zijn wetten die door samenwerking van regering en Staten-Generaal tot stand zijn gekomen– aan de Grondwet te toetsen. De heer De Vries vermeldt een viertal argumenten ten gunste van de opheffing van het toetsingsverbod, te weten: 1. het primaat van de Grondwet, dat wil zeggen de Grondwet is een wet van hogere orde dan de formele wet; 2. de rechter is sedert 1953 al bevoegd de formele wetten te toetsen aan verdragen; 3. het staats- of rechtsbeschermingsargument, dat wil zeggen het individu dient te worden beschermd tegen de macht van de wetgever; 4. de veranderde functie van de wetgeving vraagt om een toetsingsrecht.

Vooral het derde argument is een sterk argument, omdat door het toenemend monisme een zekere vorm van partijdemocratie is ontstaan, waardoor het parlement als controleorgaan van de regering sterk heeft ingeboet. Immers, de Tweede Kamer is reeds bij het aantreden van het kabinet in meerderheid gebonden aan een gedetailleerd regeerakkoord, terwijl een controleur die voor de uitoefening van zijn toezichthoudende taak aan de gecontroleerde is gebonden, die taak niet naar behoren kan uitoefenen.

Aanzien verlagen
Hoewel ik met de heer De Vries van mening ben dat er een dringende behoefte bestaat aan een deugdelijke toetsing van de formele wetten aan de Grondwet, rijst bij mij toch de vraag of het met de staatsrechtelijke positie van de koning binnen het bestel van onze constitutionele monarchie strookt om de oplossing van het toetsingsprobleem te zoeken in de opheffing van het toetsingsverbod voor de rechter.

Juist omdat Nederland een constitutionele monarchie is, is het niet onbelangrijk op welke wijze die toetsingsmogelijkheid wordt geschapen. Immers, de koning(in) zweert bij zijn/haar inhuldiging trouw aan de Grondwet en belooft daarbij die te zullen onderhouden en handhaven. In artikel 87 lid 1 van onze Grondwet is bepaald dat een voorstel wet wordt zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de koning is bekrachtigd. Wanneer aan de rechter de bevoegdheid zou worden verleend om reeds totstandgekomen formele wetten op hun grondwettigheid te toetsen en hij in een bepaald geval een wet geheel of gedeeltelijk ongrondwettig zou verklaren, dan zou de koning aan de bekrachtiging van het wetsvoorstel, waarvan achteraf wordt vastgesteld dat het met de Grondwet op gespannen voet staat, medewerking hebben verleend. Dit zou het aanzien van onze constitutionele monarchie bepaald niet verhogen.

Daarom dient die constitutionele toetsing als extra waarborg in het kader van het wetgevingsproces plaats te vinden, dat wil zeggen: nog voordat de koning beslist of hij aan het door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstel zijn goedkeuring kan hechten. Dit houdt in dat het sanctierecht van de koning dient te worden versterkt. Voor een nauwgezet onderhouden van onze constitutie is het van het grootste belang dat er een instantie bestaat die de juiste zin en betekenis van de Grondwet zo nodig kan vaststellen. In artikel 146 van de Grondwet van 1814 was reeds voorzien in de instelling van een onafhankelijk orgaan dat een ”interpretatio authentica” kon geven.

Willem I
Koning Willem I, die een ontwikkelde constitutionele zin had en die zijn eed op de Grondwet zeer ernstig nam, had toch de behoefte aan zulk een interpretator zo sterk gevoeld, dat hij de Raad van State de functie liet vervullen die aan het in 1814 voorziene orgaan was toegedacht. Zodra er verschil van mening over de zin of toepassing van enig grondwetsartikel rees, werd het advies van de Raad van State gevraagd, waarbij dan soms de private notulen van de grondwetscommissies van 1814 en 1815 te hulp werden geroepen. Dientengevolge bevat het geheime kabinetsarchief van die tijd in een aantal raadsadviezen een rijke schat aan gegevens voor de historische interpretatie van de Grondwet.

Toen omstreeks 1830 de liberale oppositie de ministeriële verantwoordelijkheid begon te bepleiten, onder andere op grond van de overweging dat deze een waarborg zou zijn voor een getrouwe naleving van de Grondwet, heeft de koning niet nagelaten er bij zijn boodschap van 11 december 1829 op te wijzen dat men in de adviezen van de Raad van State een betere garantie voor die naleving had.

Na 1848 hebben de Staten-Generaal zich als interpretatores opgeroepen. Het grote gevaar daarvan is dat een meerderheid van de Staten-Generaal, hetzij uit revolutionaire gezindheid, hetzij uit politiek opportunisme, het met haar bezworen plicht om de Grondwet te handhaven niet al te nauw neemt en dat een beweerd verschil van opvatting omtrent wat de Grondwet eist, gebruikt wordt als dekmantel om haar moedwillig met voeten te treden. Dit gevaar is in onze tijd, nu wij leven onder de dictatuur van het regeerakkoord, alleen maar toegenomen.

Thorbecke
Aangezien Thorbecke van mening was dat een wet niet strijdig met de Grondwet mag zijn, had hij grote bezwaren tegen de bepaling dat de wetten onschendbaar zijn. De wetgever zou dan zelf beslissen of de wetten al dan niet in overeenstemming met de Grondwet zijn. Thorbecke was met name bevreesd dat de Staten-Generaal zich eerder door feitelijke en politieke belangen zullen laten beïnvloeden dan een rechter.

Deze zienswijze van Thorbecke lijkt mij zeker niet van goede grond ontbloot. Immers, wanneer de toetsing aan politieke organen zoals de ministerraad en de Staten-Generaal wordt overgelaten, moet worden bedacht dat deze politieke organen niet los zijn te denken van het onderling uitvechten van verschillende politieke controversen. Zij moeten nogal eens partijpolitieke belangen laten meewegen in hun argumentatie. Vaak kunnen zij alleen tot besluiten komen door het aanvaarden van compromissen, waarvan elk detail resultaat is van langdurige en complexe onderhandelingen. Het is dan ook niet ondenkbaar dat de waardevolle betekenis van een handelen strikt overeenkomstig de Grondwet gemakkelijk naar de achtergrond wordt gedrongen.

Daarbij zou men oprecht kunnen menen dat een aangedragen oplossing vanuit een politieke visie van de meerderheid van de Staten-Generaal de best haalbare is voor de voortgang van het land, terwijl –als enige afstand zou worden genomen– die oplossing niet in voldoende mate zou blijken te stroken met de normen die in de Grondwet zijn neergelegd. Daarom zou de constitutionele instelling van een van de ministerraad en de Staten-Generaal onafhankelijke instantie die de door het parlement aangenomen wetsvoorstellen op hun grondwettigheid toetst zeer wenselijk c.q. noodzakelijk zijn.

Vooraf
Gezien het vorenstaande is het duidelijk dat het erom gaat dat bedoelde toetsing door de koning plaatsvindt nog voordat hij zijn sanctie of bekrachtiging geeft aan de door de Staten-Generaal aanvaarde wetten. Een rechterlijke instantie pleegt wetten te toetsen die reeds voor de burgers bindende kracht hebben. Zolang de wet nog niet door de koning is afgekondigd en derhalve het wetgevingsproces nog niet is afgerond, ligt een toetsing door de rechter minder voor de hand.

Immers, de beslissing of over een aangenomen wet een veto dient te worden uitgesproken, berust in onze constitutionele monarchie in laatste instantie bij de koning. Wel is het gewenst dat de koning bij de uitoefening van zijn sanctierecht wordt bijgestaan door een daartoe in het leven geroepen college, waarvan hij het voorzitterschap bekleedt.

Ten behoeve van die toetsingsbevoegdheid zou aan de Raad van State een nieuwe, geheel van de regering onafhankelijke afdeling kunnen worden toegevoegd, die zich uitsluitend met deze taak bezighoudt en waarvan de benoeming van de leden op zodanige wijze geschiedt dat die onafhankelijkheid ook daadwerkelijk gewaarborgd is. Deze afdeling adviseert dan in de slotfase van het wetgevingsproces de koning over al dan niet grondwettigheid van door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstellen. Wanneer de betrokken afdeling van de Raad van State in meerderheid met de koning tot het oordeel komt dat een bepaalde wet zich niet verdraagt met een of meer bepalingen van onze Grondwet, gaat de koning niet tot bekrachtiging van de wet over en geeft hij de ministerraad en de beide kamers der Staten-Generaal daarvan kennis. Op die wijze kan het sanctierecht van de koning, zoals indertijd ook door jhr. mr. A. F. de Savornin Lohman is bepleit, meer effectief worden gemaakt.

Waar het hier een toetsing vooraf en niet achteraf betreft, is de opdracht van die taak aan een afdeling van de Raad van State meer op haar plaats dan aan een zuiver rechterlijke college, dat zich pleegt bezig te houden met de toetsing van wettelijke voorschriften die reeds van kracht zijn. Hiermede wordt tevens tegemoetgekomen aan het gevaar van politisering van de rechterlijke macht door daaraan het toetsingsrecht toe te kennen.

Verdragen
Bij de door mij beoogde toetsing zal ook moeten worden nagegaan of de door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstellen verenigbaar zijn met internationale verdragen. Door die toetsing wordt voorkomen dat de koning wetten afkondigt die later in strijd blijken te zijn met enig internationaal verdrag waartoe het Koninkrijk zich tot naleving heeft verplicht. Het zal dan ook niet meer zo gauw voorkomen dat een wet achteraf in strijd blijkt te zijn met een verdrag. Bovendien wordt door die toetsing vooraf de rechtszekerheid gediend.

De auteur is gespecialiseerd in staatsrechtelijke en politieke onderwerpen.