Koningin is bevoegd
in regeringszaken

Ter gelegenheid van de algemene politieke beschouwingen in de Tweede Kamer is ook de notitie van minister-president Kok over de monarchie ter sprake gekomen. Daarin brengt de regering tot uitdrukking dat er niets hoeft te veranderen in de staatsrechtelijke positie van de koning(in). Drs. F. A. J. Th. Kalberg vindt dat de koning als deel van de regering medebevoegdheid heeft in regeringszaken.

De Koningin blijft deel uitmaken van de regering. Zij blijft voorzitter van de Raad van State en zij behoudt haar rol bij de kabinetsformatie. Met deze stellingname van de regering ten opzichte van de suggesties van de fractievoorzitter van D66 in de Tweede Kamer, mr. Th. de Graaf, kan worden ingestemd.

Over de positie van de koning als deel van de regering bleek verschil van opvatting te bestaan tussen genoemde fractievoorzitter en premier Kok.

Het feit dat de koning geen lid is van de ministerraad, wil volgens mr. De Graaf nog niet zeggen dat hij geen deel aan regeringsonderhandelingen zou hebben. Als deel van de regering is de koning wel degelijk bevoegd om deel te nemen aan de besluitvorming van de regering.

Naar de mening van minister-president Kok vindt de politieke besluitvorming plaats in de ministerraad. Daaraan neemt de koning geen deel. Premier Kok ontkent dan ook de „medebevoegdheid van de koning in regeringszaken.”

Mr. De Graaf heeft aangekondigd op dit punt terug te zullen komen bij de behandeling van de begroting van het departement van Algemene Zaken.

Wie heeft er nu uit staatsrechtelijk oogpunt het gelijk aan zijn zijde? Om dit duidelijk te maken is het nodig zich te verdiepen in de geschiedenis van de totstandkoming van de grondwetsherziening van 1983.

Niet te rijmen
De staatscommissie-Cals/Donner had voorgesteld de volgende bepaling over de ministerraad in de Grondwet op te nemen: „De ministerraad bepaalt het algemeen regeringsbeleid.” De regering had aanvankelijk het advies van de staatscommissie opgevolgd. De Raad van State maakte tegen die bepaling in zijn advies van 13 juni 1979 bezwaar. De voorgestelde bepaling achtte de raad niet te rijmen met het gelijktijdig gedane voorstel over het orgaan regering, namelijk: „De regering wordt gevormd door de koning en de ministers.” De mededeling in de memorie van toelichting dat de voorgestelde bepaling over de ministerraad voldoende ruimte laat voor overleg met de koning vóór en na de beraadslaging en besluitvorming in de ministerraad werd door de Raad van State niet beschouwd als een toereikende motivering voor het uitsluitend vermelden van de ministerraad als orgaan dat het algemeen regeringsbeleid vaststelt.

Het kabinet heeft daarop de voorgestelde bepaling in het wetsontwerp gewijzigd met de volgende formulering: „De ministerraad bevordert de eenheid van het regeringsbeleid.” In de memorie van toelichting die uiteindelijk naar de Tweede Kamer is gegaan, merkte de regering het volgende op: „Een bepaling, zoals is voorgesteld door de meerderheid van de staatscommissie, zou de onjuiste indruk kunnen wekken dat zij niet enkel betrekking heeft op de relatie tussen de ministerraad en de ministers, maar ook op die tussen ministerraad en andere staatsorganen. Daaruit zou de onjuiste conclusie getrokken kunnen worden dat het, met uitsluiting van alle andere staatsorganen, de exclusieve bevoegdheid van de ministerraad is het algemeen regeringsbeleid te bepalen.”

Door de aanvaarding van het amendement-De Kwaadsteniet (ARP)/Brinkhorst (D66) kreeg de desbetreffende bepaling uiteindelijk de volgende redactie: „De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.” Uit de parlementaire behandeling van dit amendement is gebleken dat de bewuste bepaling slechts beoogt de taak van de ministerraad te omschrijven en niet iets te zeggen over de relatie tussen de ministerraad en andere staatsorganen, waaronder de regering, waarvan de koning deel uitmaakt.

Onschendbaar
De positie van de koning bij de bepaling van het algemeen regeringsbeleid komt tot uitdrukking in de grondwetsbepaling dat de koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn. Waar de koning deel uitmaakt van de regering, dient hij in staat te zijn zich te informeren over het te vormen algemeen regeringsbeleid. Voor zijn bijdrage aan de totstandkoming van dit beleid zijn de ministers verantwoordelijk, terwijl het beginsel van de koninklijke onschendbaarheid verbiedt aan te geven welke bijdrage in feite door de koning is geleverd, aldus de zienswijze van de regering bij de grondwetsherziening van 1983.

Hierbij kan nog het volgende worden aangetekend.

De besluiten van de ministerraad hebben op zichzelf nooit bindende kracht voor anderen dan voor de leden van dat college. In deze zin kunnen de besluiten van de ministerraad geen externe werking hebben. Dit vloeit voort uit het beginsel dat geen college een ”pouvoir reglementair” kan uitoefenen ten aanzien van anderen dan ten opzichte van zijn leden, voorzover dit hem niet uitdrukkelijk bij de Grondwet of bij een gewone wet is toegekend. Anders zou er sprake zijn van delegatie van de regelende bevoegdheden van de regering bij de ministerraad, die geen door de Grondwet erkende wettelijke basis heeft. Daarom zou het ook niet juist zijn geweest indien de Grondwet zou hebben bepaald dat het algemeen regeringsbeleid door de ministerraad wordt vastgesteld. Dan zou er in deze sprake zijn geweest van delegatie van bevoegdheden van de regering aan de ministerraad. De ministerraad kan wel beraadslagen en besluiten over zaken die het algemeen regeringsbeleid aanbelangen, zonder dat beleid als zodanig te bepalen, dat wil zeggen bindend vast te stellen.

Voor de positie van de koning wordt veelal aansluiting gezocht bij Bagehots beroemde woorden over de bevoegdheden van de Engelse koning, die het recht heeft „to be consulted, to encourage and to warn.” De omschrijving van de bevoegdheden van de koning door Bagehot is voor Nederland onvolledig, omdat de koning niet alleen geraadpleegd wordt, aanmoedigt en waarschuwt, maar als deel van de regering aan alle regeringshandelingen moet medewerken en dus onder ministeriële verantwoordelijkheid zijn medewerking kan weigeren.

Gezien het vorenstaande kan dan ook niet worden vastgesteld dat de koning als deel van de regering geen medebevoegdheid zou hebben in regeringszaken. Dit zou overigens ook niet stroken met de functie van de koning bij de wetgeving.

De auteur is gespecialiseerd in staatsrechtelijke en politieke onderwerpen.