De uiterst smalle deur van het asiel

De migratie naar het relatief rijke Europa, waar zo veel mensen hun aspiraties en dromen op richten, moet haar toegang zoeken door die ene, uiterst smalle, deur van het asiel, want een andere is er vrijwel niet. Ook als de reden hierheen te komen niet de vlucht is uit angst voor leven en goed is er slechts het motief van vlucht om hier legitiem binnen te komen. Dat leidt in de behandeling tot een overigens onvermijdelijke omkering van beoordeling: „Iemand is geen vluchteling, tenzij...” in plaats van „Iemand is wel vluchteling, tenzij...”

Een reeks organisaties zoals de Raad van Kerken moge ertoe neigen woorden als asielzoeker en vluchteling door elkaar te gebruiken, de werkelijkheid is daar hoe dan ook mee in strijd. Ons vreemdelingenbeleid heeft het ernaar gemaakt: andere migratiemogelijkheden dan asiel zijn er immers nauwelijks.

Nederland is daarbij een niet-oninteressant reisdoel, dankzij de lange duur van de asielprocedure tijdens welke opvang is gewaarborgd. Het moge cynisch klinken, maar de slogan ”Nederland, distributieland” gaat in het asielbeleid ruimschoots op. Hier kan tijdelijk verblijf worden gewaarborgd –zonder veel kosten– om organisaties in de mensensmokkel de kans te geven hun cliënten verder in de westerse wereld te verspreiden.

Er is weinig reden om te geloven dat aan deze migratiestroom een einde zal komen, zelfs als de asielprocedure aanzienlijk zou worden verkort. Het is immers –de distributiekwestie daargelaten– geen Nederlands probleem maar op zijn minst een van Europese dimensies.

Tot voor kort bleef de Europese Unie echter passief als het ging om een enigszins gecoördineerd migratiebeleid. De woorden van eurocommissaris Vitorino tonen aan dat wij mogen hopen op betere tijden. Het Verdrag van Amsterdam heeft het migratie- en opvangbeleid tot een communautair vraagstuk gemaakt.

De Europese Raad, vorig jaar in het Finse Tampere, heeft het startschot gegeven voor een echt gecoördineerde aanpak. De Europese Commissie zal geleidelijk beleid moeten ontwikkelen als het gaat om de vaststelling van vergelijkbare toelatingsnormen en het financieel delen van lasten, maar ook ter bestrijding van georganiseerde mensensmokkel.

Problemen
Of het allemaal zal helpen, weet ik niet. Vaststaat dat een effectief en gezamenlijk gedragen aanpak nog wel even op zich zal laten wachten, hoe energiek het Nederlandse kabinet zich daar ook voor inzet, in Tampere zelfs met enig succes.

Overigens zal de Europese politiek op dit terrein niet alleen oplossingen teweegbrengen maar waarschijnlijk ook problemen scheppen. Naarmate algemene normen van de grond komen, raakt het Europese Hof van Justitie in een positie om over migratievragen mee te oordelen. Op zichzelf is daar natuurlijk niets tegen. Terecht echter waarschuwt de Raad van State in zijn jaarverslag 1999 voor de pijnlijke implicaties daarvan. De rechter in ons land zal zich in voorkomende gevallen voor prejudiciële vragen tot Luxemburg moeten wenden. Wie weet dat de gemiddelde behandelingstermijn van zulke vragen daar zo'n twee jaar beslaat, houdt voor de toekomst zijn hart vast. Een effectieve afhandeling is daarmee niet gediend, maar uiteindelijk evenmin de asielaanvrager zelf.

De Europese Raad in Tampere heeft zich overigens zeer wel gerealiseerd dat het niet bij aanleg of verzwaring van dijken tegen migratie kan blijven. Vanuit Europa moet een ruime inspanning worden georganiseerd om zowel de sociaal-economische als de grondrechtelijke bestaansvoorwaarden in de wereld te versterken. Naarmate het leven elders politiek en sociaal perspectief biedt, behoeft het niet of minder in Europa te worden nagestreefd.

De nieuwe Vreemdelingenwet voorziet in behandeling van het asielverzoek binnen zes maanden, de afschaffing van de bezwaarprocedure en vervolgens aanstonds het beroep op de rechter. Wat is er voor reden om echt aan te nemen dat de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) –met alle respect dat zijn medewerkers verdienen– het straks allemaal veel sneller en beter kan afhandelen dan nu? Worden de aangewende talen geringer in aantal en het vermogen het vluchtverhaal te beoordelen zo veel groter, om over de competentie van tolken niet te spreken? Worden de ambtsberichten na invoering van de nieuwe wet trouwens beter? Men mag het hopen, maar de nieuwe wet maakt die als zodanig niet bruikbaarder, ook al zijn de maatstaven overzichtelijker. Daar komt bij dat er geen bezwaarprocedure meer zal zijn die nog correcties van de IND zelf mogelijk maakt. De zaak gaat aanstonds naar de rechter in beroep: dat zal ook in de toekomst bij vrijwel 100 procent van de weigeringen gebeuren.

Traagheid
Op het niveau van de Nederlandse staat doen zich op dit moment de zwaarste problemen voor. In belangrijke mate liggen die problemen nu bij de rechterlijke beoordeling van beroepen tegen besluiten van de IND. Er is misschien reden te veronderstellen dat de rechter op den duur minder beroepszaken voor zich krijgt, gelet op de vereenvoudiging van de wet. Helemaal zeker is dat niet; lang niet alle mogelijkheden van beroep zijn verdwenen en op zichzelf is dat terecht. Dankzij de traagheid in de rechterlijke bemoeienis wachten op dit moment meer dan 11.000 mensen al langer dan drie jaar op een uitspraak.

De nieuwe wet kan het werk van de rechter vereenvoudigen, al wijs ik nog eens op het risico van wachten op Europese rechtspraak. De wetgever kan in elk geval de werkzaamheid van de rechterlijke macht niet organiseren, dat kan zij alleen zelf. Het zou, dunkt mij, schelen als de rechter meer dan tot nu toe bereid zou zijn asielzaken kwalitatief voor te sorteren en niet zonder meer uit te gaan van een ”first in first out”-principe bij afhandeling. Ook juridisch betrekkelijk eenvoudige zaken nemen daardoor onevenredig lange tijd van behandeling. Gelet op de huidige voorraad aan ter uitspraak voorgelegde beroepen en het tempo van beslissen, moet worden gevreesd dat wij nog jarenlang worden geconfronteerd met grote aantallen wachtende asielvragers.

De toestroom van nieuwe asielzoekers moge geleidelijk verminderen, de asielzoekerscentra zitten overvol; er kan niemand meer bij, omdat de uitstroom (onder andere door de feitelijke onmogelijkheid van effectieve uitzetting) aan alle kanten stagneert. De opvangproblemen hopen zich steeds verder op; die kunnen de introductie van de nieuwe wet ernstig frustreren. Bovendien lukt het het kabinet maar niet om de notitie over de opvangmodaliteiten uit te brengen, hoewel die er allang had moeten zijn. De problemen dreigen nu over de schutting van de gemeentebesturen te worden geworpen: of zij maar kleinschalige centra voor opvang (meestal dus: woonhuizen) willen inzetten en voorts de verwerpelijke ”zelfzorgarrangementen” willen voortzetten. Gemeentebesturen, vooral die in de steden, willen wel meewerken aan de totstandkoming van deze KCO's, ook al kan dat een zware hypotheek leggen op de beschikbaarheid van woningen voor statushouders. Als die er niet tijdig zijn, belast dat weer de asielzoekerscentra. Woningen zijn tenslotte niet overal en niet vandaag al uit ruime voorraad leverbaar.

Gemeenten worstelen niet alleen met fysieke capaciteit, maar ook met de verwerving van blijvende steun in de bevolking; daar kan noch het kabinet noch het COA voor zorgen.

Zegen
De nieuwe Vreemdelingenwet zal ongetwijfeld bijdragen aan versnelling van procedures tot weigering of toelating als vluchteling in ons land. Dat alleen al zou een zegen zijn, gelet op de situatie in de opvang nu: niet alleen voor de organisatie van de opvang, maar ook voor asielzoekers zelf. Maar het succes van de nieuwe wet is om te beginnen afhankelijk van de mate en het tempo waarin wij de huidige problemen tijdig weten op te lossen. Tot op dit moment geloof ik daar niet erg in, alle geruststellende mededelingen van de IND en het COA ten spijt. Het grotere vraagstuk van de migratiebeweging naar Europa kan geen vreemdelingenwet oplossen. Vooral niet zolang de smalle deur van het asiel de enige toegang tot Europa blijft. Wij zullen, zoals de regering overigens erkent, daarvoor minimaal een effectief Europees asiel- en migratiebeleid nodig hebben.

Laten wij onszelf niets wijsmaken: de migratiestroom naar Europa, met inbegrip van Nederland, zal binnen overzienbare termijn noch stoppen noch zelfs maar afnemen. Het is al heel wat als die stroom niet periodiek dwars door onze wettelijke dijken heen breekt. Het beste wat wij kunnen doen is in Europa en vervolgens in eigen land de lasten gezamenlijk en naar evenredigheid dragen. En vermijden dat diegenen die met reden hun land zijn ontvlucht niet meer bij ons terechtkunnen.

De auteur is voorzitter van de directieraad van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG).