Terroristen gedragen zich onopvallend

Het koppelen van de algemene identificatieplicht aan de bestrijding van terrorisme is niet zonder problemen. Er zijn te weinig of geen aanknopingspunten om terroristen te vragen hun identiteitsbewijs te tonen, omdat ze zich onopvallend gedragen, schrijven André Rouvoet en Jacob Pot.

Naar aanleiding van de terreuraanslagen in Amerika en de dreiging van verdere terreur tegen de westerse democratieën worden door de regeringen in zowel Amerika als Europa tal van maatregelen overwogen. Naast directe veiligheidsmaatregelen is daarbij de eventuele invoering van een algemene identificatieplicht opnieuw actueel. Is zo'n algemene identificatieplicht zinvol en nodig? En bovenal: Voegt de identificatieplicht iets toe aan al bestaande mogelijkheden in wet- en regelgeving?

Het is in zekere zin opvallend dat Nederland nog altijd geen algemene identificatieplicht kent. Dat lijkt in een tijd van databanken, persoonspasjes, pincodes en detectiesystemen haast een anachronisme. Op elke willekeurige dag heeft de doorsnee Nederlander misschien wel tien pasjes en documenten bij zich waaruit zijn identiteit kan worden afgeleid, van de klantenkaart van Albert Heijn tot en met rijbewijs of paspoort. Opvallend, maar in het licht van de geschiedenis wel te begrijpen. Nog altijd wordt in discussies over de identificatieplicht verwezen naar de tijden van de Duitse bezetting, waar de ”Ausweis” gehaat en berucht was.

Beperkte plicht
Overigens is het van belang te beseffen dat ons land dan wel geen algemene identificatieplicht kent, maar dat sinds 1994 wel degelijk een beperkte identificatieplicht geldt. In dat jaar werd de zogeheten wet op de identificatieplicht ingevoerd. Op grond daarvan kan mensen in tal van zeer uiteenlopende situaties gevraagd worden zich te identificeren. Identificatie is aan de orde in de volle breedte van de sociale zekerheidswetgeving bij het aanvragen van en de controle op de uitkering. Op het werk dienen werkgevers een bestand van identificatiebewijzen van de werknemers bij te houden. In trein en bus geldt een identificatieplicht. Wie autorijdt, moet een rijbewijs bij zich hebben. Het arbeidsbureau mag om identificatie vragen, evenals notarissen, banken en andere financiële instellingen – en bij opvallende financiële transacties zijn zij dat zelfs verplicht.

In het kader van het vreemdelingentoezicht kan in beginsel op onvoorspelbare plaatsen en momenten het identificatiebewijs worden gevraagd. En ten slotte is er de opvallende bepaling uit het Wetboek van Strafrecht (artikel 435f) die voetbalsupporters van clubs uit het betaald voetbal of van nationale elftallen verplicht zich te identificeren als dat redelijkerwijs nodig is voor de handhaving van de openbare orde of het opsporen van strafbare feiten. Materieel is het verschil met een algemene identificatieplicht dus beperkt.

Gevoelsmatig
Zijn de bezwaren tegen een algemene identificatieplicht reëel? Of zou je in deze kwestie maar meteen het schriftwoord in herinnering moeten roepen waar we lezen dat wie goeddoet de overheid niet heeft te vrezen? Met andere woorden, wie de wet niet aan zijn of haar laars lapt, behoeft van een plicht tot identificatie niets te vrezen.

Goedbeschouwd zijn er twee types bezwaren tegen een algemene identificatieplicht.

De eerste soort is vooral gevoelsmatig van aard. Hoe lang de Duitse bezetting ook al achter de rug is, de sporen daarvan zijn nog steeds merkbaar in de maatschappij. Ook mensen die bepaald niet tot links-anarchistische kringen behoren, maar gewoon als keurige burgers kunnen worden beschouwd, hebben er toch een weerzin tegen als hen altijd en overal kan worden gevraagd zich te identificeren. Het perkt het gevoel van vrijheid gevoelsmatig in, ook al hebben diezelfde mensen er op zichzelf genomen geen enkel bezwaar tegen zich elke dag te identificeren tegenover de treinconducteur of de portier van het bedrijf.

Overheid
Het tweede type bezwaren is meer gericht op de overheid. Geven we de overheid meer instrumenten in handen dan zij nodig heeft voor het handhaven van de openbare orde en de opsporing van strafbare feiten? En, in het verlengde daarvan, bestaat het risico dat de overheid van die toegenomen macht misbruik gaat maken, door mensen op oneigenlijke gronden –dus niet op grond van een concrete verdenking– te verplichten zich te identificeren? Daarmee wordt de kwestie van de identificatieplicht in relatie gebracht met de eis van de proportionaliteit, die in het algemeen aan overheidsoptreden wordt gesteld. Met andere woorden: de bevoegdheden van de overheid of de overheidsdienaren dienen in verhouding te staan met het doel waarvoor zij verleend zijn. Bijvoorbeeld: een ME-peloton kan de orde handhaven in een winkelstraat, maar door de bank genomen zijn twee politieagenten te voet ook wel voldoende. Dan behoor je dat ME-peloton dus ook niet in te zetten.

Handlanger
Juist omdat er sterke emotionele bezwaren leven tegen de identificatieplicht en dus voldoende draagvlak niet zomaar kan worden voorondersteld, is het goed de discussie over de identificatieplicht ook te plaatsen in het kader van die proportionaliteitseis. Is de invoering van de identificatieplicht een redelijke maatregel, die de politie nuttige extra bevoegdheden verschaft die zij nu nog mist? Meer specifiek kan deze vraag gesteld worden in het kader van de huidige discussies over de bestrijding van het terrorisme.

Het is goed de discussie daarover op zijn minst te openen. In dit verband kan eraan herinnerd worden dat de wetgever sinds 1994 bepaald niet heeft stilgezeten. Juist in het kader van het opsporen van strafbare feiten is de wetgever ook na 1994 nog herhaaldelijk gestuit op ontoereikende bevoegdheden om de identiteit van wetsovertreders vast te stellen. Wat te doen bijvoorbeeld met een grote groep mensen die als groep geweld pleegt, maar waarvan het aandeel in het geweld van elk van de groepsleden afzonderlijk niet gemakkelijk valt vast te stellen? Wat te denken van de handlanger in een bende –de uitkijk bijvoorbeeld– die zelf geen strafbare feiten pleegt? Dergelijke zaken hebben een aantal malen geleid tot verdere aanpassing van de wetgeving om de bewijsvoering te vergemakkelijken en de strafbaarstelling te verruimen.

Onopvallend
De verruimingen hebben evenwel nog niet tot de bevoegdheid geleid om mensen aan te houden vóórdat zij verdacht worden van het plegen van strafbare feiten. Vooral om die laatste kwestie draait het als de algemene identificatieplicht wordt gekoppeld aan terrorismebestrijding. Terroristen vallen, voordat zij terroristendaden plegen, juist op dóór hun onopvallendheid. Zij zullen zich verre houden van het plegen van 'normale' overtredingen en misdrijven. De politie of de veiligheidsdienst kan, als ze al bekend zijn, verdachte lieden in het oog houden. Maar er zijn te weinig of geen aanknopingspunten om ze te vragen hun identiteitsbewijs te tonen, simpelweg omdat een verdenking van een concreet strafbaar feit nog ontbreekt. Overigens geldt dit argument ook in andere situaties waarin politieambtenaren personen aantreffen waarbij ze 'aan hun water voelen' dat er iets niet klopt, maar waarbij het ontbreken van de verdenking van een concreet strafbaar feit de aanhouding belemmert.

Invoering van de algemene identificatieplicht zou derhalve –in vergelijking met de huidige situatie– de overheid net wat meer bevoegdheden verschaffen die in omstandigheden uiterst nuttig zouden kunnen zijn.

Redelijk vermoeden
Een en ander neemt niet weg dat de invoering van een algemene identificatieplicht ook bezwaren kent. Het is niet alleen een forse breuk met de traditie in Nederland. De algemene identificatieplicht zou er ook aan kunnen bijdragen dat het vrij ontspannen toezicht op de openbare ruimte geleidelijk aan grimmiger wordt. Om dit te voorkomen zal dan ook vooral moeten worden gesproken over de vraag onder welke omstandigheden de burger ter identificatie mag worden aangehouden. Er zal een redelijk vermoeden aanwezig moeten zijn dat de aanhouding rechtvaardigt. Willekeur moet worden vermeden.

Overigens mogen van de identificatieplicht ook weer geen wonderen worden verwacht. Terroristen en andere criminelen weten meestal ook wel weg met valse paspoorten en dergelijke.

De genoemde bezwaren en argumenten tegen de identificatieplicht nemen al met al niet weg dat de ChristenUnie zich wil openstellen voor een redenering waarbij duidelijk aangetoond wordt dat invoering van de identificatieplicht nodig is voor het realiseren van een voldoende veiligheid van de Nederlandse burgers.

De auteurs zijn lid van de Tweede Kamer respectievelijk beleidsmedewerker voor de ChristenUnie.