Fusie provincies vraagt
meer van statenlid

Franssen, de commissaris van de Koningin in Zuid-Holland, bepleitte recent het samenvoegen van de provincies Noord- en Zuid-Holland. Nu de grenzen in Europa vervagen, zouden de regio's meer gewicht moeten krijgen. Volgens ir. M. Houtman zal vergroting van de bestuurlijke schaal ongetwijfeld kunnen bijdragen aan een krachtiger regionaal bestuur. Maar hij wijst ook op een nadelige kant.

Hebben de provincies nog toekomst? Deze vraag werd vijf jaar geleden regelmatig gesteld. Het was de tijd waarin de discussie over de stadsprovincies plaatsvond. Met het referendum in Rotterdam en het regeerakkoord van paars II was deze discussie van de baan. De provincie blijft in ons staatsbestel aanwezig als middenbestuur. Maar daarmee is nog lang niet alles gezegd. Onlangs is de discussie weer opnieuw gestart. De commissaris van de Koningin in de provincie Zuid-Holland schreef in de zomermaanden een artikel in de Staatscourant waarin hij een pleidooi hield voor het samenvoegen van Noord- en Zuid-Holland als eerste stap in een provinciaal schaalvergrotingsproces. In een ingezonden stuk in de Volkskrant van 10 september herhaalde hij dit pleidooi. De discussie over de toekomst van de provincies is weer gestart.

Historisch
Het pleidooi voor samenvoegen van de beide provincies Holland is bij Franssen ingegeven door zijn constatering dat de wijze waarop Rijk en provincie thans functioneren, niet meer toegesneden is op de taken die een middenbestuur in het huidige Europa heeft.

De indeling van ons land in twaalf provincies heeft een historische achtergrond. Vanouds kende Nederland een sterk regionaal bestuur. In de ontstaansgeschiedenis van onze natie waren het de afzonderlijke staten die de hoogste macht hadden. Ons land was in de zeventiende en achttiende eeuw in feite een federale staat, opgebouwd uit afzonderlijke staten. We vinden daar zelfs nog iets van terug in de officiële naam van ons land. Wij heten niet het koninkrijk Nederland (enkelvoud), maar het koninkrijk der Nederlanden, meervoud. En vóór de Franse tijd was de officiële benaming Republiek der Verenigde Nederlanden. En ons parlement heet nog steeds de Staten-Generaal. Ook dat wijst op de wijze waarop ons land gevormd werd uit afzonderlijke staten.

Van deze afzonderlijke staten was de provincie Holland de machtigste en zij had ook de meeste invloed. Toen na de Franse tijd de nadruk veel meer kwam te liggen op de eenheid van de staat, werden de voormalige staten omgevormd tot provincies. Om de band met het verleden te bewaren werd in eerste instantie bij de indeling van ons land in provincies aangesloten bij de vroeger bestaande indeling in staten, echter zonder de provincies bevoegdheden te geven zoals vroeger de staten die hadden.

Groen
In 1840 werd besloten de provincie Holland te splitsen in een provincie Noord-Holland en een provincie Zuid-Holland. De achtergrond was enerzijds dat de provincie Holland te machtig was ten opzichte van de andere provincies, en anderzijds dat de stad Amsterdam graag een eigen provincie wilde hebben en niet voor alles afhankelijk wilde zijn van de provinciehoofdstad Den Haag.

De achtergrond van de splitsing van Holland was dus niet een zoeken naar een zo goed mogelijke schaalgrootte voor een regionaal bestuur, maar een door de regering gewenste inperking van het decentrale gezag en een tegemoetkomen aan de wens van Amsterdam om los te komen van een te grote invloed van Den Haag.

Een van de felle tegenstanders van de splitsing van Holland was Groen van Prinsterer. Voor hem was het geen pragmatische aangelegenheid maar een principiële. Hij ziet in de nieuwe wetgeving een aantasting van „de regten die elke provincie op het behoud van historische en aloude zelfstandigheid heeft” en daarom spreekt hij op 31 augustus 1840 bij de behandeling van het wetsontwerp: „Ik zal de wet verwerpen; enkel en alleen dewijl ik haar, wegens miskenning van verkregene regten, wegens overtreding der beginselen van ons Staatsregt, in 't bijzonder door de splitsing van Holland, niet aannemen mag.”

Mondbelijdenis
De tijden zijn veranderd, maar onze provinciale indeling is –met uitzondering van de vorming van een nieuwe provincie Flevoland– nog steeds dezelfde als waartoe toen in 1840, dus ruim anderhalve eeuw geleden, werd besloten. Datzelfde geldt in grote lijnen ook voor het takenpakket van de provincie. Hoewel er al vele jaren gesproken wordt over decentralisatie van rijkstaken, is het resultaat tot nu toe erg mager. Het blijkt telkenmale weer dat het voor de rijksoverheid erg moeilijk is om taken en bevoegdheden aan andere overheden af te staan. Een recent voorbeeld is de behandeling van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. Terwijl enerzijds uitgesproken wordt dat provincies en gemeenten een belangrijker rol zullen krijgen bij het invullen van het ruimtelijk beleid, wordt anderzijds het wettelijk instrumentarium en het kunnen beschikken over de financiële middelen die nodig zijn om dat beleid uit te voeren, aan gemeenten en provincies onthouden. Daarentegen wordt er wetgeving ontwikkeld die via een nog uitgebreider systeem van inspectie de rijksoverheid nog meer tot in detail wil laten bepalen wat wel en wat niet in allerlei gebieden aan ontwikkelingen toegestaan zal zijn.

Deze ambivalente houding van de rijksoverheid –decentralisatie met de mond belijden, maar het niet of onvoldoende van een wettelijk instrumentarium en financiële mogelijkheden voorzien om dat beleid uit te voeren– lijkt zich vooral voor te doen in de richting van de provincies.

Regio's
In de richting van Europa blijkt het afstaan van taken en bevoegdheden daarentegen vrijwel geruisloos te verlopen. Ook voor het oplossen van regionale problemen wordt Europa daardoor een steeds belangrijker bestuursorgaan. Binnen Europa doen zich echter ook ontwikkelingen voor. Hoewel officieel Europa en de Europese regelgeving gebaseerd zijn op een samenwerking tussen de afzonderlijke lidstaten, zien we dat het Europees Parlement zich steeds meer als een echte overheid gaat gedragen, en dat niet de afzonderlijke lidstaten maar de regio's binnen Europa steeds belangrijker worden. Zowel in regelgeving als in toedeling van geld gaat het steeds meer om wat er in afzonderlijke regio's nodig is. En het zijn vaak niet de lidstaten maar de afzonderlijke regio's die hun belangen in Brussel verdedigen en met de ambtenaren en bestuurders in Brussel zakendoen. Bij die regio's moeten we dan denken aan gebieden als het Ruhrgebied, de regio Frankfurt, stedelijke gebieden rondom Londen en Parijs etc. In ons land is niet een van de provincies, maar een gebied als het totaal van de Randstad zo'n regio, of het meer open gebied van de drie noordelijke provincies.

Hoger niveau
Franssen stelt terecht de vraag of onze huidige bestuurlijke indeling nog voldoende toegesneden is op de maatschappelijke ontwikkelingen van de laatste vijftig jaar. En dan gaat het niet alleen om de verhouding tot het Europese niveau. Iedere bestuurder weet dat het aantal zaken waar niet op plaatselijk of op provinciaal niveau maar op regionaal niveau over besloten moet worden, ieder jaar toeneemt. De vragen over waar we in de toekomst nieuwe woningen bouwen, waar we bedrijven laten komen, waar we wegen en openbaarvervoersvoorzieningen aanleggen, waar we natuur en recreatie willen, waar de agrarische sector ook in de toekomst nog goede mogelijkheden moet hebben, waar we ruimte moeten reserveren om in de toekomst overstromingen te voorkomen, dat zijn vragen waar we in het westen van ons land op Randstadniveau antwoorden op moeten geven. Voor andere delen van ons land is de noodzaak om over de grenzen van eigen gemeente en provincie heen te kijken niet minder groot, al wordt het daar misschien nog minder gevoeld.

Nadelig
Moet dit automatisch leiden tot een bestuurlijke schaalvergroting? Dat lijkt me wat te kort door de bocht. Er is altijd de keus tussen bestuurlijke samenwerking en bestuurlijke schaalvergroting. Vergroting van de bestuurlijke schaal door samenvoegen van provincies en/of gemeenten zal ongetwijfeld kunnen bijdragen aan een krachtiger regionaal bestuur. Schaalvergroting heeft echter ook nadelige kanten. Wil een regionaal bestuur goed kunnen functioneren, dan is het zaak dat de bestuurders hun regio grondig kennen. En het is de vraag of van een statenlid, dat zijn bestuurlijke taak als regel naast een normaal beroep moet uitoefenen, verwacht kan worden dat hij zowel op de hoogte is van de problemen van Texel als van die op Flakkee, om maar een voorbeeld te noemen. Anderzijds, als de oplossing gezocht wordt in bestuurlijke samenwerking, stelt dat hoge eisen aan doorzichtigheid van de besluitvorming en een goede democratische controle door de gekozen bestuursorganen.

Wanneer dit laatste niet gewaarborgd is, worden nog meer dan ten tijde van Groen van Prinsterer de beginselen van ons staatsrecht uitgehold.

De auteur (SGP) is lid van het college van gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland.