Media, weinig
controleerbare machtsfactor

De zevende macht wordt gevormd door de media. Een niet te onderschatten macht, vindt prof. dr. U. Rosenthal, die pleit voor meer controle op de media, zonder de persvrijheid daarbij in het geding te laten komen. De fractievoorzitters zouden jaarlijks over de rol van de media moeten debatteren en er zou een onafhankelijke raad van toezicht moeten komen die de kranten en televisie- en radiostations volgt, zo zei de hoogleraar recent in een hier samengevatte lezing.

Het is Montesquieu wel verweten dat hij de Britse notie van ”mixed government” met Franse precisie reduceerde tot een bijna wetenschappelijke constructie van drie gescheiden machten, de trias politica. Zijn geschriften waren en zijn voor velerlei uitleg vatbaar. Vandaag de dag wordt met zijn werken in de hand nog altijd fors gedebatteerd over zijn werkelijke bedoelingen, de verhouding tussen een echte scheiding der machten en machtsevenwicht –”checks and balances”– en zijn voorkeur en antipathie jegens de drie machten.

Dat laatste moet dan wel gezien worden in het licht van zijn tijd. De kern van zijn triasleer is nog altijd bij de tijd. Montesquieu waarschuwt tegen de eenheidsretoriek van de soevereiniteit en ziet de gevaren van ongedeelde staatsmacht. De combinatie der machten leidt tot tirannie. Machtenscheiding daarentegen betekent machtsdeling en machtsdeling behoedt ons voor willekeur en corruptie.

Gaan wij nu met onze tijden mee, dan moeten we de trias politica moderniseren. We kunnen allang niet meer volstaan met een machtentrio. Crince le Roy lanceerde eind jaren zestig, begin jaren zeventig de vierde macht. Hij gaf de ambtenaren een aparte plaats in het staatsbestel. Het is nu moeilijk voorstelbaar, maar de verheffing van de anonieme, quasi-neutrale, apolitieke ambtenarij tot een van de staatsmachten was toentertijd een bijna revolutionaire daad. De statische trias politica veranderde daarmee in een machtenparade.

Na enige tijd werden de belangen- en pressiegroepen tot vijfde macht verheven, en niet zo lang geleden kregen de organisatie- en adviesbureaus een eervolle vermelding als zesde macht.

Het verwerven van een plek in de parade der machten gaat onverkort gepaard met het nodige rumoer. Voor de vierde, vijfde en zesde macht is het zoiets als een twijfelachtige eer. Hun macht is niet langer verborgen. Ze zijn als machten geïdentificeerd en dat roept onmiddellijk vragen op over hun bevoegdheden, hun verantwoordelijkheden en uiteraard hun legitimiteit. Toegelaten in de parade der machten worden ze publiek bezit.

Controleparadox
Van oudsher zijn de media beschouwd als de onverschrokken controleurs van de gevestigde machten. De media waren lange tijd de ”underdog”. Ze moesten zo gezien optornen tegen de machten – elk met hun eigen machtsmiddelen en mogelijkheden om zich aan die controle te onttrekken. Als de media in de buurt kwamen, sloot het establishment de gelederen. Bovendien hadden de machtige heren in de trias politica lange tijd de beschikking over hun eigen media. In ons land waren kranten en omroepen tot de jaren zestig weinig meer dan de megafoons van de verzuilde elites. Dat had weinig met controle op de macht te maken.

Dat is nu wel anders. Het zwaartepunt van de politiek verschuift in ons land van het poneren van grootse idealen en ideologische gevechten naar controle op de macht. De maatschappelijke discours en de publieke debatten gaan steeds vaker over met controle verwante zaken als onderzoek, enquête, inspectie en toezicht. Verantwoordingsprocessen –ooit goed voor een trits van informeren, debatteren en beslissen– zijn gereduceerd tot digitale controle: goed of fout, blijven of vertrekken.

De media profiteren hiervan, en dat temeer omdat de machten in de machtenparade in het algemeen slecht overweg kunnen met controle. Nederland lijdt immers aan de controleparadox: de behoefte aan publieke controle neemt toe, maar de grondbeginselen van het bestel geven daarvoor weinig ruimte. Wij zijn al sinds de zestiende eeuw het land van de vier C's: consensus, coalitie, collegiaal bestuur en coöptatie. En die grondbeginselen kenmerken ook de verhoudingen tussen de machten: volksvertegenwoordigers die liefst (mee)besturen; het voortdurend wederzijds anticiperen tussen de wetgever en de rechterlijke macht; pressiegroepen die geheel vergroeid zijn geraakt met de uitvoerende macht. Om van de gemeenten maar niet te spreken, waar tot op de dag van vandaag wethouders zichzelf als raadslid tegenkomen en dus zichzelf mogen controleren.

Enquête
Maar hoe zit het dan met de parlementaire enquêtes – het zwaarste controle-instrument dat het parlement in handen heeft? Tot op zekere hoogte vormen die inderdaad een uitzondering op de regel. Toch moeten we ze niet te groot schrijven. Nadat er een reeks enquêtes is geweest, gaan al gauw stemmen op er nu maar eens mee op te houden.

Bovendien lijden parlementaire enquêtes aan het euvel van extreme beleidswendingen: het moet ineens 180 graden anders. Dat kunnen we nauwelijks doeltreffende controle noemen. En ten slotte: wat zouden parlementaire enquêtes tegenwoordig betekenen zonder integrale verslaggeving van openbare verhoren op de televisie?

We kunnen alles bij elkaar poneren dat in ons land een controlevacuüm is ontstaan dat de media terecht gretig opvullen. Alleen al de ongekend hoge mediadichtheid van ons land staat garant voor het dekken van zo ongeveer alles wat er aan grotere en kleinere zaken speelt. Het valt op dat het vaak de media zijn die tot in de kleinste details de loop van belangrijke gebeurtenissen weten te reconstrueren, terwijl de informatieoverdracht aan en in het parlement veel beperkter blijft.

Rampen
Het vullen van het controlevacuüm krijgt bijzondere betekenis bij crises en rampen. In moeilijke tijden krijgen de gezagsdragers de ruimte om kritieke beslissingen te nemen. Ze moeten niet voor de voeten worden gelopen. De controle door parlement of gemeenteraad ligt dan onder het beslag van het bekende adagium: Regering regeer!

Recent bleek dat bij de mond- en klauwzeercrisis. De Tweede Kamer zou het niet in dank afgenomen worden als zij het de minister in de hectische periode van de uitbraken en ruiming nog moeilijker zou maken dan hij het al heeft. Maar het creëert intussen wel de nodige ruimte voor de media om in het zo getrokken vacuüm te springen. En dat temeer omdat juist in zo'n tijd de bevolking schreeuwt om informatie en meer dan ooit wil weten hoe het zover heeft kunnen komen en of de autoriteiten op een juiste manier op het onheil reageren. De media hebben het dan zo gezegd alleen voor het zeggen.

Ook in de periode na de crisis of ramp houden de media het heft in de controleruimte in handen. Want het is gewoonte geworden met de verantwoording van de autoriteiten te wachten op de resultaten van een onderzoekscommissie of van gerenommeerde experts.

De media doen in zo'n belangrijke periode onderwijl meer dan informeren en controleren. Ze creëren namelijk ook het dominante beeld van de crisis. Daarmee hebben zij in feite bepalende invloed op de ontwikkelingen in de belangrijkste crisisfase – die van de crisis na de crisis, van de ramp na de ramp. De media weten de zendtijd en de krantenpagina's in deze periode trouwens gemakkelijk te vullen met wetenschappers die onmiddellijk bereid zijn het passende verhaal te vertellen.

Zevende macht
Nog afgezien van de andere functies die de media in het politieke bestel vervullen, is de controlefunctie dus belangrijk genoeg om de media alleen al daarom als een machtige partij te zien. De media zijn zo gezien de dans ontsprongen. Nergens ben ik, althans in Nederlandse beschouwingen, tot nog toe de media in de parade der machten tegengekomen.

Het wordt tijd dat de media hun plaats krijgen in de parade der machten. Het unieke karakter van de media –de universele noodzaak van een vrije pers, de universele waarde van de persvrijheid– is buiten kijf. Maar te lang is gedaan alsof de media zich daardoor buiten de machtsarena bevinden, enkel toeschouwer zijn, en vooral ook, letterlijk machteloos zouden zijn. Door ze hun plaats te geven in de parade der machten kunnen we de media wat normaler bejegenen. We zijn dan beter in staat na te gaan hoe het ook bij de media gesteld is met de vereisten van transparantie en controle waaraan de machten in een democratisch bestel moeten voldoen.

Het is van belang te onderkennen dat macht geen bezit, maar een relatie is. De media hebben vaak terechte kritiek op politici en bestuurders die zich achter hun voorlichters verschuilen. Ze moeten steeds meer opboksen tegen autoriteiten die in hectische situaties aan zogeheten mediamanagement doen.

Maar daar staat tegenover dat de machten van de trias politica steeds meer de hete adem van de media in de nek voelen. De concurrentie tussen en binnen parlementaire en raadsfracties om toegang tot de media neemt soms heftige vormen aan. Bij de Socialistische Partij schijnt het aantal mediaoptredens een van de bepalendste factoren te zijn om voor (her)verkiezing in aanmerking te komen. De leden van de uitvoerende macht –de regering– zijn voor hun politieke carrière sterk afhankelijk van positieve berichtgeving in de media. Het kost hun op zijn minst veel energie en tijd.

Het openbaar ministerie staat bij sommige grote zaken onder zo sterke gemediatiseerde druk van bekende topadvocaten dat het zich ook zelf voluit in de media doet gelden.

Mediavouchers
Dit brengt ons bij de vraag uit de politieke theorie: Wie bewaakt de wachters? We hebben de media inmiddels toegelaten tot de machtenparade. Dat betekent dat ook zij onderworpen moeten zijn aan de democratische vereisten van transparantie en controle.

Opmerkelijk genoeg ontbreekt het de burgers in ons land aan kennis van en inzicht in de media. In het voortgezet onderwijs wordt nauwelijks aandacht besteed aan de interne en externe werking van de media. Op de universiteit en in het hoger beroepsonderwijs geldt hetzelfde.

De toegankelijkheid tot de media voor burgers, groepen en organisaties gaat schuil achter eenzelfde soort fictie als die van de bepaling dat elke Nederlander geacht wordt de wet te kennen. Feitelijk kan de burger of groep die toegang zoekt tot een van de media om feiten te melden of zijn mening te geven, geconfronteerd worden met een lange reeks obstakels. Want de media bepalen zelf wat zij willen berichten.

Het zou goed zijn in het voortgezet en hoger onderwijs meer aandacht te besteden aan de rol en werking van de media. De evenwichtige toegankelijkheid tot de media voor individuele burgers en groepen zou in een wettelijke regeling vastgelegd kunnen worden. Maar in plaats van dat soort regelgeving zou ook gedacht kunnen worden aan het ter beschikking stellen van mediavouchers aan de burgers. Die geven elke burger het recht op een nader te bepalen aantal minuten zendtijd en/of tekstregels. In feite loopt dit parallel met het steeds vaker gehoorde pleidooi voor de toegang van elke burger tot internet.

Kamerdebat over media
De universele waarde van de persvrijheid en, in het verlengde daarvan, een krachtig pluriform mediabestel staat voorop. Dit houdt in dat het bij de controle op de media niet zou moeten gaan om aanscherping van interne gedragscodes en evenmin om aanvullende wet- en regelgeving. De publieke zaak is veel meer gediend met de doorvoering van een aantal voorstellen die de rol en de werking van de media tot voortdurend onderwerp van publieke aandacht, discussie en afweging maken:

1. Een jaarlijks plenair debat in de Tweede Kamer over de rol en werking van de media. Dit debat wordt gevoerd door de fractievoorzitters. Het mondt uit in de aanvaarding van een korte resolutie. Daarin spreken de fractievoorzitters zich uit over de kwaliteit van de berichtgeving door de media in het afgelopen jaar, over de bijdrage van de media in dat jaar aan het functioneren van de democratie en over het gewenste budget voor de mediavouchers in het komende jaar.

2. Een parlementair onderzoek naar de rol en werking van de media. Het is opvallend dat geen van de parlementen in de Europese democratieën de afgelopen decennia ook maar één enkele keer zo'n onderzoek heeft gehouden.

3. Een volledig onafhankelijke raad van toezicht. Die raad van toezicht moet bestaan uit een vijftal personen van zo uitzonderlijke, ongebonden allure dat de bevolking, de autoriteiten en de media hen alleen al daarom volledig vertrouwen. Het lidmaatschap van de raad is een van de hoogst bereikbare blijken van maatschappelijk vertrouwen in ons land. Zodra mocht blijken dat de politiek zich met de samenstelling van de raad bemoeit, is het prestige van de raad meteen weg.

De auteur is hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en voorzitter van het Crisis Onderzoek Team Universiteit Leiden.