Dualisering bestuur heeft
haken en ogen

Dualisering van het gemeentebestuur zou volgens voorstanders de politieke herkenbaarheid van de gemeentelijke besluitvorming voor burgers vergroten. Arie Slob en Erik van Dijk plaatsen bij die opvatting enige kanttekeningen.

Vorige week heeft minister De Vries (Binnenlandse Zaken) tegen de wens van de overgrote meerderheid van de Raad van State in het Wetsvoorstel dualisering gemeentebestuur bij de Tweede Kamer ingediend. De bedoeling van dit wetsvoorstel is om op 7 maart 2002, een dag na de raadsverkiezing, een nieuw politiek en bestuurlijk bestel voor gemeenten te laten ingaan. Het heeft lang geduurd voordat De Vries met zijn plannen naar buiten kwam. Veel gemeenten en besturen van plaatselijke politieke verenigingen vroegen zich al vertwijfeld af of het er nog van zou komen. De voorstellen van De Vries hebben namelijk de nodige consequenties voor de samenstelling van de kandidatenlijsten en ook de wijze waarop college van B en W en gemeenteraad in de toekomst met elkaar om zullen gaan. Bij zulke veranderingen is het wel plezierig als je daar tijdig enige duidelijkheid over hebt.

Medicijn
De voorstellen van minister De Vries sluiten voor een groot deel aan bij de in januari 2000 uitgebrachte adviezen van de staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie, in de wandelgangen meestal aangeduid als de commissie-Elzinga. De staatscommissie signaleerde in haar rapport een aantal hoofdproblemen voor de lokale democratie. In het licht van deze problemen werd gepleit voor een meer dualistisch bestuursmodel op lokaal niveau. Verdergaande dualisering zou namelijk een duidelijke scheiding aanbrengen tussen de positie en de bevoegdheden van de raad en die van het college. De bestuurlijke bevoegdheden, ook in bijzondere wetten, komen in beginsel bij het college te liggen. Daarmee wordt de gemeentelijke bestuursfunctie geconcentreerd bij het college van B en W. De raad kan zich in het voorgestelde model concentreren op zijn rol als volksvertegenwoordiging en controleur van het beleid dat door het college wordt gevoerd. Om aan zijn verordenende en controlerende bevoegdheid goed invulling te kunnen geven wordt de raad een aantal aanvullende instrumenten toegekend.

Het is opmerkelijk hoe hooggespannen de verwachtingen over een meer dualistisch gemeentebestuur zijn. Dualisering zou volgens de voorstanders de politieke herkenbaarheid van de gemeentelijke besluitvorming voor burgers vergroten. Het wordt gezien als het bestuurlijk medicijn tegen de ook op lokaal niveau ervaren kloof tussen burger en bestuur. We hebben de vrijmoedigheid om daar toch enige kanttekeningen bij te plaatsen.

Volksvertegenwoordiging
Zo is het de vraag of een raad die alleen nog maar het college controleert en visies op hoofdlijnen mag geven, voor de burgers wel voldoende herkenbaar is. Ralf Kleinfeld, hoogleraar vergelijkende politicologie aan de universiteit van Osnabrück en kenner van het Nederlands bestuur, heeft daar in ieder geval grote twijfels bij. „Concrete belangenbehartiging, daar gaat het de burgers om. De relatie met volksvertegenwoordigers komt pas tot leven als voor hen belangrijke zaken op het spel staan, zoals een scholenfusie of een uitbreidingsplan”, aldus Kleinfeld. Het concept van de controlerende raad, zo geeft hij aan, past niet goed in het klassieke democratiemodel, eerder in het concernmodel dat de laatste twee decennia bij de gemeenten in Nederland zo populair is geworden. „De neiging om de rol van de raad te reduceren is typisch een uitvloeisel van het New Public Management, de stroming die de overheid zo veel mogelijk als een concern wil besturen. In die visie krijgt de gemeenteraad de rol van raad van toezicht.” Ook het inmiddels vertrokken Tweede-Kamerlid Gert Schutte (ChristenUnie) heeft bij deze zaak in het overleg met het kabinet in augustus 2000 al de kritische vinger gelegd. Hij vroeg zich af wat de burger nu echt van zijn volksvertegenwoordiging zal verwachten. „Is dat het bij verordening aangeven van algemene kaders óf het nemen van besluiten zelf? Het controle uitoefenen op besluiten óf het nemen van besluiten zelf?” In het algemeen, zo gaf Schutte aan, zullen burgers zich bij de besluitvorming zelf betrokken voelen. In de dualiseringsvoorstellen zal juist dat nemen van concrete besluiten echter een zaak worden van het uit bestuurders bestaande college. Het is onduidelijk welke gevolgen het verlies van de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de raad voor zijn verhouding met de burgers zal hebben en het is maar de vraag of de nieuwe instrumenten die in het dualistische systeem voor de raad beoogd zijn wel een substantiële verbetering tot gevolg zullen hebben, aldus Schutte.

College
De voorgestelde dualisering zal ook moeten doorwerken in de positie van de wethouder. Onder het motto ”het college bestuurt en de raad normeert en controleert” zal in een dualistisch systeem een wethouder geen raadslid meer zijn. Redenerend vanuit het dualistisch model is dit een logische stap. Deze maatregel heeft tot gevolg dat er nu ook wethouders van buiten de raad aangetrokken kunnen worden. Dit zou als voordeel kunnen hebben dat gekwalificeerde personen die wel een bestuurlijke maar niet een vertegenwoordigende functie ambiëren, mogelijk sneller geïnteresseerd kunnen worden voor een wethouderspost. We schrijven nadrukkelijk ”mogelijk”, omdat de praktijk zal moeten bewijzen of hiervoor wel echt belangstelling is. Het is bovendien nog maar de vraag of juist deze personen in staat zullen zijn de veronderstelde kloof tussen bestuur en burger te overbruggen. Het risico is aanwezig dat er (meer) carrièrebestuurders komen die onvoldoende feeling hebben met zowel de raad als de samenleving. Dat risico wordt nog veel groter als voor een beoogd wethouder van buiten de gemeente ontheffing van het vereiste van ingezetenheid wordt verleend.

De vraag is ook hoe een op grotere afstand van de lokale partijpolitiek opererend college in de bestuurlijke praktijk zal gaan functioneren. Wethouders mogen straks waarschijnlijk geen fractievergaderingen meer bezoeken, omdat ze geen lid van de gemeenteraad meer zijn. Hier zien we in de praktijk toch wel problemen ontstaan. Natuurlijk is het verwerpelijk als collegepartijen eerst binnenskamers met elkaar allerlei compromissen bakken, die later als een voldongen feit door de raad heen geduwd worden. Het verder uit elkaar houden van fracties en wethouders lijkt dit te voorkomen. Wat nu ontstaat is echter een verhoogde kans op polarisatie tussen college en raad. En omdat de band tussen college en collegefracties nooit volledig doorgeknipt kan worden (daar zou de burger ook helemaal niets van begrijpen) zal er altijd sprake van een zeker overleg moeten zijn. Het is zeer verwonderlijk dat ook van deze maatregel veel verwacht wordt. In het dualistische Den Haag is zeker ook in de jaren onder paars de gang van de fractievoorzitters van de regeringspartijen naar het Torentje van Kok voor informeel overleg berucht. Veel heikele kwesties, waaronder de vreemdelingenwet, werden voor officiële behandeling al netjes onderling geregeld. Alsof daarmee de vermeende kloof tussen burgers en overheid verder verkleind kan worden. Hoeveel torentjes zullen er straks in alle Nederlandse gemeenten opgetrokken worden?

Cultuurveranderingen
De ChristenUnie is niet uit principe tegen een verdere dualisering van het lokaal bestuur. De vraag is alleen of de voorgestelde dualisering het medicijn is voor de kwalen die bij het lokaal bestuur zijn vastgesteld. Als het gaat om het dichter bij de burger brengen van de politiek is dit nadrukkelijk de vraag. Dat verander je niet door enkele structuurwijzigingen. Waar nodig mogen die best aangebracht worden, maar wat echt noodzakelijk is zijn ingrijpende cultuurveranderingen. We noemen er drie.

In de eerste plaats hebben burgers behoefte aan (en recht op!) politici en politieke partijen die vanuit duidelijke principes keuzen durven te maken. Politieke partijen fungeren op het snijvlak van overheid en samenleving en zijn bij uitstek geschikt als intermediair tussen burger en politiek. Zij zijn het die vanuit verschillende normatieve overtuigingen de verschillende deelbelangen in de samenleving moeten afwegen en integreren in een besluit dat het belang van heel de samenleving beoogt. De vervaging van de ideologische verschillen tussen politieke partijen kan vanuit dit oogpunt als zorgwekkend worden beschouwd, omdat ze illustreert dat de politiek steeds meer in het teken komt te staan van pragmatische en steeds minder van principiële overwegingen.

In de tweede plaats moeten gemaakte keuzen vervolgens ook helder gecommuniceerd worden naar de betrokkenen. De wijze waarop politici in het openbaar verantwoording afleggen van hun beleid vormt de belangrijkste publieke toetssteen voor de legitimiteit van politieke besluiten.

Ten derde hoort aan dit alles uiteraard vooraf te gaan dat bestuurders een luisterend oor hebben voor wat er echt leeft in de samenleving en dat alle mogelijkheden benut worden om burgers mee te laten denken en praten. Interactief beleid hoort bij een goed bestuur dat dicht bij de burger staat. De afnemende binding aan politieke partijen, de daling van de opkomst bij verkiezingen en dergelijke betekent nog niet dat de politieke belangstelling van de burger ook afneemt. Burgers zijn wel degelijk geïnteresseerd in hun eigen leefomgeving en wat daarin kan verbeteren. Burgers dienen dan wel serieus genomen te worden. Dit alles zou een vanzelfsprekende attitude voor iedere bestuurder moeten zijn. De praktijk is vaak anders geweest. Met name de soms zeer regenteske bestuurshouding van sinds jaar en dag dominerende partijen, in combinatie met het steeds fletser wordende profiel van veel landelijke politieke partijen, heeft grote consequenties gehad voor het vertrouwen van de burger in de politiek. Het heeft de vitale levenskracht van de lokale democratie aangetast. Het is zeer de vraag of minister De Vries voor het herstel van die levenskracht de oplossing heeft aangedragen.

Arie Slob was jarenlang gemeenteraadslid in Zwolle en is sinds februari 2001 lid van de Tweede Kamer voor de ChristenUnie. Erik van Dijk is onderzoeker lokale overheden bij het wetenschappelijk instituut van de ChristenUnie.