Koningin Wilhelmina
kende de grens

De staatsrechtelijke positie van koningin Wilhelmina in oorlogstijd is in de verste verte niet vergelijkbaar met die van koningin Beatrix onder de werking van het parlementair stelsel. Drs. F. A. J. Th. Kalberg is van mening dat dit feit moet worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of koningin Wilhelmina de grenzen van haar staatsrechtelijke bevoegdheden heeft overschreden door haar weigering het ontwerpbesluit Voorziening Tijdelijke Staten-Generaal te tekenen.

In het Reformatorisch Dagblad van 2 februari werd onder de kop ”Koningin houdt zich aan regels Grondwet” melding gemaakt van de uitspraak van de vice-president van de Raad van State, mr. H. D. Tjeenk Willink, tijdens de bijeenkomst waarop kroonprins Willem-Alexander het tweede deel van de Wilhelmina-biografie ”Wilhelmina – krijgshaftig in een vormeloze jas” in ontvangst nam.

Bij die gelegenheid merkte mr. Tjeenk Willink op dat koningin Wilhelmina de grenzen van haar bevoegdheden overschreed, toen zij in 1944 weigerde het besluit voor het noodparlement te ondertekenen. Haar kleindochter Beatrix zou zoiets volgens de vice-president niet doen. Niemand is zich volgens Tjeenk Willink zo „bewust van de constitutionele grenzen als koningin Beatrix.”

De vice-president van de Raad van State kan volmondig worden toegestemd dat koningin Beatrix zich strikt houdt aan de regels die de Grondwet aan het koningschap stelt. De vraag is echter of de kritiek die Tjeenk Willink leverde op de houding van koningin Wilhelmina in 1944 constitutioneel terecht is.

Koningin Wilhelmina was streng opgevoed en zorgvuldig voor haar taak bekwaamd. Zij bezat een degelijke kennis van staatsrecht en geschiedenis, een warm nationaal sentiment en een diep besef van haar verantwoordelijkheid als draagster van de Oranjetraditie.

Koningin Wilhelmina heeft haar persoonlijke invloed in ons staatkundig leven tot de uiterste grenzen van haar constitutionele bevoegdheid toe, met grote nadruk uitgeoefend. Maar toch met een bijna feilloos vrouwelijke tact. In dit verband is de opmerking van de oude De Savornin Lohman in de dagen van de Amerikaanse schepenroof in 1918 veelzeggend: „Hoe gelukkig dat wij thans een koningin hebben.”

De Savornin Lohman bedoelde: een man zou dit als man niet zo goed, zo tactvol hebben gekund. Het vertrouwen in koningin Wilhelmina bij het Nederlandse volk was in die periode reeds bijzonder sterk geworden. Daarbij moet men niet vergeten dat de revolutionaire poging van Troelstra niet alleen is mislukt door de weerstand van het kabinet-Ruys de Beerenbrouck, maar misschien nog meer omdat koningin Wilhelmina's hantering van het constitutionele koningschap zozeer de algemene achting had gewonnen, dat sommige echte volksmannen in het bestuur van de SDAP niet mee wilden doen tegen de koningin.

Vertrouwen
Koningin Wilhelmina weigerde het ontwerpbesluit Tijdelijke Voorziening Staten-Generaal te tekenen, waarvoor zij zich beriep op haar grondwettelijk recht van bekrachtiging en niet-bekrachtiging. Zij vond dat een besluit over het noodparlement moest wachten totdat heel Nederland was bevrijd en daarover kon meepraten. De koningin voelde zich gesterkt door het oordeel van de Buitengewone Raad van Advies onder de haar in deze kwestie trouw gebleven jhr. mr. F. Beelaerts van Blokland, die met grote meerderheid afwijzend had geadviseerd. 2)

De grenzen van het staatsrecht kunnen worden bereikt in geval van zogeheten staatsnood. In buitengewone omstandigheden blijkt het positieve constitutionele recht, inclusief het daarin vervatte objectieve staatsnoodrecht, niet altijd voldoende mogelijkheden te bieden om het overheidsgezag op voldoende effectieve wijze te doen functioneren. Deze situatie deed zich voor Nederland voor tijdens de Duitse bezetting, toen de koningin en haar ministers naar Londen waren uitgeweken en de Staten-Generaal niet bijeen konden komen. In deze situatie spreekt men wel van subjectief staatsnoodrecht, dat wil zeggen de bevoegdheid om in geval van nood op te treden buiten en in afwijking van het constitutioneel recht. Salus rei publicae, suprema lex of wel het heil van de publieke zaak, zij de hoogste wet. 3) Zo was het tot stand brengen van wetten ”met gemeen overleg der Staten-Generaal” feitelijk onmogelijk geworden. Alsdan is de koningin bevoegd de wet alleen te geven. Dit houdt in dat de koning soms rebus ipsis et factis boven de Grondwet staat, dat wil zeggen dat hij soms de soevereiniteit onafhankelijk van de Grondwet uitoefent. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de Grondwet als te Londen door de omstandigheden onuitvoerbaar is.

Toen de Tweede Wereldoorlog uitbrak wist de koningin, gesterkt door haar rijpe ervaring, wat zij kon en mocht en moest doen. Toen was, als vanzelf, de constitutionele monarchie met het overwicht van de koningin over haar ministers hersteld. 4) Toen kwam ook de bepaling ”De Koning benoemt de ministers en ontslaat hen naar welgevallen” weer tot leven. Om zich als minister te kunnen handhaven had hij het vertrouwen van de koningin nodig. Zonder dat vertrouwen kon geen minister functioneren.

Hierbij kan worden gedacht aan de ontslagverlening aan minister-president De Geer. Toen deze was heengegaan, moest een nieuwe premier worden gekozen. Zij koos, zoals in de gegeven omstandigheden voor de hand lag, niet de in al wat het volkenrecht en de diplomatie betreft, zonder twijfel meer kundige en meer ervarene Van Kleffens, maar tot veler verwondering de minister van Justitie Gerbrandy. De koning was krachtens onze constitutie ook geheel vrij in de keuze van een nieuwe kabinetsleider. Zij heeft Gerbrandy gekozen óm de kracht van zijn karakter, en de in twijfel aan eigen bekwaamheid aarzelende, feitelijk geprest haar minister-president te worden. 5)

De ministers waren voor hun doen en laten alleen verantwoording schuldig aan de koningin, want het parlement functioneerde niet. De Londense kabinetten waren dan ook koninklijke kabinetten. Ook was het tot stand brengen van wetten met ”gemeen overleg der Staten-Generaal” feitelijk onmogelijk geworden. In die situatie is de koningin bevoegd de wet ”alleen te geven”. Dit houd in dat de koningin in dat geval ”rebus ipsis et factis” boven de Grondwet staat, dat wil zeggen dat zij de soevereiniteit afhankelijk van de Grondwet uitoefent.

De staatsrechtelijke positie van koningin Wilhelmina te Londen was dus in de verste verte niet vergelijkbaar met die van koningin Beatrix onder de werking van het parlementair stelsel. Dit feit moet wel degelijk worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of koningin Wilhelmina ten aanzien van vorenbedoelde weigering de grenzen van haar staatsrechtelijke bevoegdheden heeft overschreden. Daarbij zal men mede de vraag onder ogen moeten zien of het ontwerpbesluit tot instelling van het noodparlement grondwettig was.

De in de jaren 1940 tot 1946 geldende Kieswet gaf in artikel 13 voor de Eerste Kamer en in artikel 25 voor de Tweede Kamer de dag aan waarop de verkiezing moest plaatshebben ter vervulling van de plaatsen der leden die met de volgende derde dinsdag van september moesten aftreden. In de jaren van de Duitse bezetting kon aan dit voorschrift uiteraard niet de hand worden gehouden. Gedurende de gehele tijd van die bezetting hebben de Staten-Generaal hun werkzaamheden moeten staken. Volgens het grondwettelijk voorschrift trad de eerste helft van de Eerste Kamer in 1940, de tweede helft in 1943 en de gehele Tweede Kamer in 1941 af. Waar geen nieuwe verkiezingen plaatsvonden, trad aldus een vacuüm in.

Regulier
Bij de bevrijding van het vaderland in mei 1945 ontbraken daardoor de Staten-Generaal. Op welke wijze moest nu in deze leemte worden voorzien? Het meest overeenkomstig de Grondwet zou ongetwijfeld zijn geweest dat terstond na de bevrijding nieuwe verkiezingen zouden worden gehouden. De regering had daartegen bezwaren van technische en politieke aard. De technische bezwaren waren uit staatsrechtelijk oogpunt alleszins aanvaardbaar. ”A l'impossible nul n'est tenu”, dat wil zeggen: men kan geen ijzer met handen breken.

Er was hier inderdaad een onmogelijkheid. De bevolkingsregisters en de kiezerslijsten waren in volkomen wanorde. Belangrijke bevolkingsgroepen waren in het land zelf naar elders geëvacueerd of naar Duitsland gedeporteerd. Onder deze omstandigheden was het houden van een enigszins regelmatige verkiezing uitgesloten. Hier waren dus alle gegevens aanwezig die de toepassing van het staatsnoodrecht rechtvaardigden.

Anders lag het evenwel met de politieke bezwaren die de regering tegen een spoedige verkiezing had. Zij kwamen hierop neer dat de regering het volk voor een verkiezing niet rijp oordeelde. Zij meende dat het volk eerst de tijd moest worden gelaten voor politieke bezinning. Dit argument was principieel fout. Wanneer het grondwettelijk voorgeschreven tijdstip voor een verkiezing is aangebroken, hebben de kiezers daarop recht en mag de regering hun dat recht niet onthouden, omdat zij het tijdstip ongelegen acht. Het komt wel meer voor dat een verkiezing valt op een tijdstip dat daarvoor weinig gunstig is en dan heeft die verkiezing niettemin doorgang te vinden. Politieke bezwaren aanvoeren om een grondwettig vereiste verkiezing uit te stellen kan uit staatsrechtelijk oogpunt niet door de beugel.

De technische bezwaren die in 1945 volkomen aanvaardbaar waren, mochten er evenwel niet toe leiden de Staten-Generaal voorlopig maar niet regulier te laten functioneren. Immers, bij de toepassing van het staatsnoodrecht mag geen stap verder worden gedaan dan de nood gebiedt. Die nood gebood in het onderhavige geval niet anders dan uitstel van de verkiezingen. Men bleef het meest in de grondwettige lijn, indien men met dit uitstel onverbrekelijk verbond een verlenging van de zittingsduur van de laatst gekozen Kamers der Staten-Generaal.

Dat de Grondwet verlenging van de zittingsduur niet kende, mocht daartegen niet als argument worden aangevoerd. Immers, de Grondwet kent evenmin de toestand dat de zittingsduur van de Kamers verstrijkt zonder dat inmiddels nieuwe Kamers zijn gekozen. Wanneer de noodtoestand het houden van nieuwe verkiezingen belet, dient ook de aftreding achterwege te blijven. Volgens genoemd staatsrechtelijk beginsel had de zittingsduur van de oude Kamers der Staten-Generaal moeten worden verlengd.

Vacatures
Het kabinet-Gerbrandy opteerde voor een andere oplossing, de instelling van een Tijdelijke Staten-Generaal. Als Tijdelijke Staten-Generaal zouden de beide Kamers der Staten-Generaal optreden zoals deze waren samengesteld op 10 mei 1940, zulks met inbegrip van de leden die na deze datum op wettige wijze als zodanig waren benoemd, doch met uitzondering van hen die wegens hun gedraging gedurende de bezettingstijd van het lidmaatschap zouden worden uitgesloten. Deze gekozen oplossing draagt een zeer onrechtmatig karakter.

De aldus samengestelde Staten-Generaal waren al dadelijk zeer onvoltallig. Immers, er was gedurende de bezettingstijd een groot aantal vacatures ontstaan. In het begin waren in die vacatures, overeenkomstig de bestaande voorschriften, nieuwe leden benoemd verklaard. Later waren op bevel van de bezettende autoriteiten dergelijke benoemingen achterwege gebleven. Het zou dan niet overeenkomstig het bestaande recht zijn geweest indien alsnog op de gewone wijze in de vervulling van die vacatures zou zijn voorzien. Dit geschiedde echter niet. Deze vacatures werden, evenals die welke zouden ontstaan ten gevolge van de uitsluiting van leden op grond van hun gedragingen gedurende de bezettingstijd, onvervuld gelaten.

De uitsluiting van laatstgemelde leden had evenmin enige grondwettelijke grondslag. Buiten de in de Grondwet vermelde gevallen van verlies van de eisen van de verkiesbaarheid kent ons staatsrecht een dergelijke vervallenverklaring van het lidmaatschap niet. Dat zij door de nood waarin de Staat der Nederlanden verkeerde geboden werd, mag zeker op goede gronden betwijfeld worden. Notoire landverraders waren er in de Staten-Generaal maar enkele en dezen waren van hun vrijheid beroofd en daardoor toch buiten staat aan de werkzaamheden der Kamers der Staten-Generaal deel te nemen.

Nissen
Daarnaast was het met goede staatsrechtelijke beginselen in strijd om de zuivering van de Staten-Generaal op te dragen aan een door de regering naar eigen goedvinden samengestelde commissie. Als de regering van oordeel was dat die zuivering beslist noodzakelijk was, dan had het eerder in de rede gelegen haar over te laten aan de Staten-Generaal zelf. 6)

Gezien het feit dat het ontwerpbesluit van het kabinet-Gerbrandy tot instelling van een Voorziening Tijdelijke Staten-Generaal op gespannen voet stond met de Grondwet, was koningin Wilhelmina, gelet op de door haar op de Grondwet afgelegde eed als bedoeld in artikel 53 van de Grondwet (1938) alleszins bevoegd, ja zelfs gehouden, haar medewerking daaraan te weigeren. Daarbij dient mede in aanmerking te worden genomen dat vorenbedoeld ontwerpbesluit niet ter beoordeling aan de Staten-Generaal kon worden voorgelegd.

De koningin had dan ook het volste recht het aan haar voorgelegde ontwerpbesluit niet goed te keuren, welk recht haar ook toekomt ten aanzien van door de Staten-Generaal aangenomen voorstellen van wet. (zie artikel 123 Grondwet 1938) Van overschrijding van de aan de koningin toegekende staatsrechtelijke bevoegdheden was dan ook geen sprake.

Evenmin kan mijns inziens op goede gronden worden staande gehouden dat koningin Wilhelmina tijdens haar koninklijk bewind te Londen, zoals de heer B.J. Spruijt in zijn artikel ”Staatshoofd en regeringleider spelen spel in nissen politiek bestel” beweert (zie het RD van 10 maart 2001), af en toe de grenzen van haar bevoegdheden zou hebben overschreden, wanneer men daarbij in aanmerking neemt dat die bevoegdheden aanmerkelijk groter waren dan in normale omstandigheden.

De door mr. Tjeenk Willink geuite kritiek op koningin Wilhelmina ten aanzien van de weigering om het ontwerpbesluit Voorziening Tijdelijke Staten-Generaal te tekenen ontbeert dan ook een deugdelijke staatsrechtelijke grondslag.

De auteur is schrijver van het boek ”De staatsrechtelijke positie van de oranjemonarchie in de herziene grondwet” (Kampen, 1991)

Noten

1) Prof. dr. C. Gerretson: Prinses Wilhelmina 75 jaar. Onze oude Koningin, Verzamelde Werken VI, blz. 275/276;

2) Cees Fasseur: Wilhelmina, Krijgshaftig in een vormeloze jas;

3) Prof. mr. C.A.J.M. Kortmann: Constitutioneel Recht, 3e druk, blz. 75;

4) als onder 1), blz. 276;

5) Prof. dr. C. Gerretson: Prof. mr. P.S. Gerbrandy. 1885-1955. Een Fries en een calvinist, Verzamelde Werken VI, blz. 224;

6) Prof. mr. P.J. Oud: Het Constitutioneel Recht van het Koninkrijk der Nederlanden I, 1947, blz. 506 t/m 509.Drs. F.A.J.Th. Kalberg