Wetten door deskundige
burgers laten toetsen

De rechter zou de bevoegdheid moeten krijgen wetten te toetsen aan de Grondwet, zo pleitte W. de Vries in december in deze krant. Daarop reagerend kwam drs. F. A. J. Th. Kalberg in januari met het voorstel voor een nieuwe afdeling bij de Raad van State die geheel onafhankelijk van politiek en bestuur wetten gaat toetsen. In dit artikel stelt ir. A. van Maldegem voor een wetstest door betrokken burgers te laten plaatsvinden halverwege het parlementaire proces.

Te vaak komt het tegenwoordig voor dat door regering en parlement gemaakte wetgeving in de harde praktijk onbedoelde effecten heeft of strijdig is met andere wetgeving. De burger is dan overgeleverd aan de willekeur van rechterlijke uitspraken of ambtelijke beleidsinterpretaties of van politieke wetsreparaties, met alle onduidelijkheden en overlast van dien. Het zou aangenaam zijn als defecten reeds tijdens het ontstaan van een wet zouden kunnen worden gesignaleerd en tijdig verholpen. De door de heren De Vries en Kalberg bepleitte juridische toetsingen zijn daartoe echter te laat en te eenzijdig van aard.

Ziekenfondswet
Laten we ter illustratie van de zwakke plekken tijdens het wetgevingsproces eerst eens een waargebeurd voorbeeld analyseren: de totstandkoming van de Ziekenfondswet voor zelfstandigen. Bij deze praktische wet speelden ideologische overwegingen nauwelijks een rol, omdat het voor zowel regerings- als oppositiepartijen een soort reparatie betrof. Eerder was namelijk abrupt een einde gemaakt aan het zogenaamde vrijwillige ziekenfonds, waardoor ook zelfstandigen met een structureel laag inkomen noodgedwongen de voor hen hoge particuliere premies moesten gaan betalen, met alle problemen van dien. Om dit op te lossen kwam de regering met het voorstel om zelfstandigen net als werknemers beneden een bepaald inkomen verplicht ziekenfondsverzekerd te laten worden.

Bij de uitwerking hiervan heeft het ambtelijk apparaat de complexiteit echter ernstig onderschat. Omdat zelfstandigen sterk wisselende en pas na jaren definitief vast te stellen inkomsten hebben, is bedacht dat een gemiddelde van de belastbare inkomens van drie tot vijf jaar terug bepalend zou worden voor de verzekeringsplicht. Hierdoor kreeg de wet niet alleen een terugwerkend karakter, maar werden ook verouderde inkomensgegevens maatgevend. Als je uitgaat van het belastbare in plaats van het bruto-inkomen leiden op zich gewenste handelingen zoals het doen van giften en zakelijke investeringen bij zelfstandigen jaren later alsnog tot een ongewenste ziekenfondsverplichting.

De Raad van State adviseerde dan ook om niet uit te gaan van het belastbaar inkomen, maar de regering heeft dat advies genegeerd. Evenmin zijn conflicterende bestaande wetgeving alsook de variëteit onder zelfstandigen serieus genomen. Er was bijvoorbeeld geen rekening gehouden met allerlei deeltijdcombinaties zoals zelfstandigen die ook parttime docent zijn en daardoor onder tegenstrijdige regelgeving komen te vallen. Uitgaande van gemiddelde premies zijn de inkomenseffecten ingeschat en de uitvoeringskosten voor het Rijk berekend. Zaken als eigen risico, mutatiekosten, gezinspolissen, en buitenlanddekkingen blijken simpelweg niet meegewogen. Aan het parlement opgegeven financieel nadelige wetseffecten kunnen daardoor in werkelijkheid oplopen tot het tienvoudige!

Wiegel
Zowel de Tweede als de Eerste Kamer is dan ook –zoals in de Handelingen valt na te lezen– door minister Borst onvolledig, misleidend, en feitelijk onjuist geïnformeerd. De parlementariërs hebben wel kritische vragen gesteld, maar niet de ambtelijk aangeleverde antwoorden extern gecontroleerd. De toegevoegde waarde van de Eerste Kamer hierbij was nihil. Saillant detail is dat de ter zake kundige senator Wiegel –die een hoge functie vervult bij de ziektekostenverzekeraars– wegens niet nader geconcretiseerde problemen met „belangencombinaties” enige tijd later onverwacht zijn zetel heeft opgegeven.

De invoering van de wet verliep even snel als slordig. Er was geen overgangsregeling, de uitvoerende Belastingdienst was niet goed ingewerkt, verstrekt voorlichtingsmateriaal klopte niet, termijnen werden overschreden. Publicatie in de Staatscourant, nog net voor de jaarwisseling, maakte invoering per 1 januari 2000 formeel mogelijk maar praktisch onwerkbaar.

Gevolg: een administratieve chaos met zich tot op de huidige dag voortslepende bezwaarprocedures. Desondanks heeft een geheel aan het politieke circuit gelieerde evaluatiecommissie alsnog een positief getoonzet rapport geproduceerd over de hele gang van zaken.

Verbeteringen
Overduidelijk blijkt uit dit voorbeeld dat de huidige wijze van wetgeving veel tekortkomingen telt, en dat gemaakte fouten politiek niet worden hersteld.

Het toetsen van wetten na parlementaire behandeling door rechters dan wel door een versterkte Raad van State biedt weinig soelaas. Juridische toetsing is sterk procedureel getint, praktische inhoudelijke materiekennis is meestal niet paraat, en gevonden tekortkomingen moeten alsnog weer opnieuw langs regering en parlement. Dat wordt erg tijdrovend en kostbaar, en is constitutioneel blamerend, speciaal voor de Eerste Kamer.

Een betere aanpak lijkt toetsing voordat behandeling van een wetsvoorstel in de Eerste Kamer plaatsvindt, door een representatief, multidisciplinair betrokkenenteam. Vergelijkbaar met de wijze waarop in het bedrijfsleven nieuwe producten door uitvoerende medewerkers in combinatie met een consumentenpanel worden getest, zou een door de Tweede Kamer aanvaard 'wetsprototype' eveneens uitgeprobeerd kunnen worden door met uitvoering belaste ambtenaren, betrokken burgers en ter zake kundige rechters. Belangenorganisaties geleid door ver van de werkvloer afstaande lobbyisten zijn nuttig in de Tweede-Kamer-fase, niet bij praktische toetsing van wetten. Een steekproefsgewijs samengestelde groep van zelfstandigen, ziektekostenverzekeraars en belastingambtenaren zou in zeer korte tijd de in bovenstaand voorbeeld genoemde defecten en uitvoeringsperikelen in de Ziekenfondswet hebben gesignaleerd. In overleg met ministeriële ambtenaren en de rechterlijke macht kunnen dan meteen relevante aanpassingen worden voorgesteld. Met die toegevoegde adequate informatie wordt de behandeling in de Senaat geen overbodige herhaling, maar echt een gefundeerde tweede, democratisch gelegitimeerde beoordeling. Geheel conform de constitutie.

Gebruikmaking van het maatschappelijk beschikbare potentieel aan kennis –uiteraard met passende vergoeding– is efficiënter dan uitbreiding van het ambtelijk apparaat. Met strak geredigeerde internetsites kan wetsinformatie tegenwoordig snel worden verzameld en gedistribueerd, zodat ook burgers ver buiten Den Haag de voor hen interessante politieke besluitvorming kunnen becommentariëren. Hierbij kan ook het 'maatschappelijk geheugen', de gepensioneerden, met een schat aan ervaring inzake bestaande wetgeving, ingeschakeld blijven.

Uiteraard moet men er naar blijven streven om reeds in de Tweede Kamer de wetskwaliteit altijd zorgvuldig hoog te houden. De hiervoor beschreven toetsing bevordert dat: met een minimum aan maatschappelijke schade kan een gebrekkig wetsvoorstel snel worden geretourneerd. Wie zijn eigen rommel direct terugkrijgt, gaat vanzelf netter werken.

De auteur is adviserend ingenieur.