Ambtenaar zit vaak
in spanningsveld

Spanningen in politiek-ambtelijke verhoudingen zijn schadelijk voor onze parlementaire democratie. Er moet daarom een gedragscode komen voor de verhouding tussen ambtenaren en ministers. Verder moet de Tweede Kamer minder controleren op incidenten, maar meer zelf onderzoek doen. Dat zei prof. mr. L. F. M. Verhey gistermiddag in zijn inaugurele rede.

Kort na de verschrikkelijke brand in Volendam begin van dit jaar, is een diepgaand onderzoek gestart. In eerste instantie traden de autoriteiten als een eenheid op. Dit was slechts van korte duur. Toen enkele dagen later meer feiten bekend werden, traden bestuurders en ambtenaren afzonderlijk in de publiciteit. De brandweer hield een eigen persconferentie met als boodschap dat niet het ontbreken van vluchtwegen, maar de verboden kerstversiering de werkelijke oorzaak was. Gesteld werd dat de gemeente verzuimd had hiertegen op te treden. De brandweer daarentegen trof geen enkele blaam.

Kort daarna verklaarde de burgemeester van Volendam dat hij door zijn ambtenaar van brandpreventie onvoldoende was geïnformeerd. Een dag later kwam er een correctie; het college van B en W gaf een officiële verklaring uit waarin het ”onvoorwaardelijke vertrouwen” werd uitgesproken in alle gemeenteambtenaren. De burgemeester voegde daaraan toe zich niet achter een ambtenaar te willen verschuilen. In de verklaring werd herhaald dat het college de volledige politieke verantwoordelijkheid op zich nam.

Deze gebeurtenissen laten zien in welk spanningsveld bestuurders en ambtenaren plotseling terecht kunnen komen. Zeker voor ambtenaren is dit niet altijd zo geweest. Bijna 25 jaar geleden schreef voormalig justitieambtenaar Van Eijkern een opstel onder de titel ”De macht van de zwoegers in het vooronder”. Daarmee doelde hij op de klassieke wetgevingsambtenaren die in die tijd vrijwel anoniem hun werk konden doen. Dit beeld klopt allang niet meer. De ambtenaar staat tegenwoordig vaak in het volle licht van de schijnwerpers.

Niet zelfstandig
De ambtenaar is ondergeschikt aan de minister en heeft in die positie meestal geen zelfstandige bevoegdheden en ook geen externe verantwoordingsplicht. Dit hangt samen met de ministeriële verantwoordelijkheid.

De ministeriële verantwoordelijkheid staat ook vandaag nog centraal. Door de sterk uitdijende overheidsbemoeienis is een omvangrijk ambtelijk apparaat ontstaan. De functie van de ministeriële verantwoordelijkheid is hierdoor wezenlijk veranderd. Zij dient nu vooral als centraal aangrijpingspunt voor democratische controle op het handelen van ambtenaren. De diffuse macht van de ambtelijke dienst wordt grijpbaar gemaakt door deze integraal toe te rekenen aan een politiek verantwoordelijk ambt. En dat is de minister.

De laatste decennia is deze staatsrechtelijke constructie ter discussie gesteld. De feitelijke mogelijkheden van een minister om invloed uit te oefenen op een groot ministerie, zijn beperkt. Om die reden zou het niet redelijk zijn ambtelijk falen toe te rekenen aan een minister als hem persoonlijk niets te verwijten valt. Een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid in deze zin is echter nooit geaccepteerd.

Spelregels
Een andere vraag is: de wenselijkheid van politiek-ambtelijke spelregels. Daar wordt wel eens voor gepleit, omdat over de exacte invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid soms onduidelijkheid bestaat. In de praktijk is bijvoorbeeld een belangrijke vraag hoe de minister moet omgaan met ambtelijke fouten. Volgens de officiële leer komen deze voor zijn rekening, maar betekent dit nu ook dat hij elke fout altijd moet verdedigen?

In Engeland staan de grenzen op dit punt niet precies vast. Voorop staat dat de minister zich niet aan zijn verantwoordelijkheid kan onttrekken. In de praktische uitwerking wordt echter onderscheid gemaakt. Als de misslag te wijten is aan een slechte organisatie of aan gebrekkig toezicht, neemt de minister deze volledig voor eigen rekening. Maar als er buiten de minister om een ernstige ambtelijke fout is begaan, ligt het anders. Hij mag dan uitleggen wat er is misgegaan en eventueel zeggen dat hij de gang van zaken betreurt.

Als ik deze uitgangspunten vergelijk met de Nederlandse situatie, dan worden bij ons de grenzen veel ruimer getrokken. Er zijn terugkijkend op de laatste jaren vele voorbeelden te geven van bewindslieden die in soms stevige bewoordingen ambtenaren openlijk bekritiseren of –subtieler– zich afzijdig houden als ambtenaren in de media onder vuur liggen. Dergelijk gedrag van ministers is staatsrechtelijk onjuist. Als de minister al enig licht mag laten schijnen tussen hem en zijn ambtenaren dan toch alleen in sporadische gevallen en met de grootst mogelijke terughoudendheid.

Maar ook aan ambtelijke zijde bestaat voor de ministeriële verantwoordelijkheid soms onvoldoende oog. Het lekken van vertrouwelijke informatie lijkt regelmatig voor te komen. Verder hebben ambtenaren door hun toedoen meer dan eens ministers in ernstige politieke problemen gebracht.

Contacten met Kamer
Ook hier speelt de vertrouwensrelatie tussen minister en ambtenaar een belangrijke rol. Deze verdraagt zich in beginsel niet met een ambtelijke inlichtingenplicht aan de Kamer. Als een ambtenaar gedwongen kan worden om tegen de zin van zijn minister de Kamer te informeren, kunnen ministers en ambtenaren tegen elkaar worden uitgespeeld. Voor deze contacten moet daarom uitgangspunt blijven hetgeen de politiek verantwoordelijke minister voor zijn rekening wenst te nemen.

Daarbinnen is er plaats voor een ruimhartige opstelling. De Engelse situatie laat zien hoe dat kan. Er bestaan daar uitvoerige richtlijnen voor ambtelijke contacten met het parlement. Als harde regel geldt de ministeriële verantwoordelijkheid. Ambtenaren die gehoord worden door een parlementaire commissie staan onder volledige ministeriële zeggenschap. Hun rol blijft echter –anders dan in Nederland– niet beperkt tot het geven van feitelijke inlichtingen. Zij mogen namens de minister het beleid ook motiveren en verdedigen. Er is wel een duidelijke grens. Als politiek controversiële thema's aan de orde zijn, mogen zij zich niet laten verleiden tot discussies over mogelijke beleidsalternatieven. Als de ambtenaar zich onder druk gezet voelt deze grens te overschrijden, geeft hij te kennen dat de parlementariërs verdere vragen maar aan de minister moeten stellen.

De rol van de Kamer krijgt relatief weinig aandacht. Dat is ten onrechte; het is toch bij uitstek het orgaan dat het openbaar bestuur moet controleren. Er zijn bij de Kamer twee ernstige problemen. Het eerste probleem is de willekeur. Wat de parlementaire aandacht krijgt, is niet zelden van toeval afhankelijk. Het komt vaak voor dat door incidenten een bepaalde ambtelijke dienst plotseling grote politieke belangstelling krijgt. Daar zit niet alleen iets onrechtvaardigs in, de vraag is ook of andere problemen hierdoor niet ten onrechte onderbelicht blijven.

De Tweede Kamer zou dus meer richting moeten geven aan zijn controlewerkzaamheden. Er is op dit punt al het nodige in gang gezet. Ik noem bijvoorbeeld de jaarlijkse financiële verantwoording op de derde woensdag in mei. Voorts wordt er gesproken over de instelling van een verificatiebureau dat de Kamer zou moeten ondersteunen bij het formuleren en uitbesteden van onderzoeksvragen.

Of dit voldoende zal zijn, is de vraag. Om ervoor te zorgen dat de Kamer echt kan controleren lijkt meer nodig: de Kamer moet meer zelf de regie nemen, meer zelf onderzoek doen, maar dan wel met kwaliteit en zorgvuldigheid.

Ik keer voor de laatste keer terug naar Engeland. Om de controle op de regering te versterken heeft het House of Commons in 1979 een nieuw stelsel van Select Committees ingevoerd. Select Committees zijn permanente onderzoekscommissies die de werkzaamheden van de departementen kritisch volgen. Tot dusverre worden de resultaten van deze nieuwe werkwijze als positief ervaren.

Afrekenen
Een groot probleem is de afrekencultuur die gaandeweg ons politieke systeem is binnengeslopen. Ik doel op het tegenwoordig veel voorkomende verschijnsel om als er dingen fout gaan, met de wijsheid achteraf op zoek te gaan naar de schuldigen.

In ons staatsrecht bestaat een onderscheid tussen de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. Voor de ministeriële verantwoordelijkheid doet het er niet toe of de minister persoonlijk een verwijt treft. Bij de toepassing van de vertrouwensregel kan dat daarentegen wel van belang zijn. De achterliggende gedachte is dat de beoordeling van een bewindspersoon een politieke kwestie is waar allerlei factoren, en dus ook de verwijtbaarheid, een rol kunnen spelen.

Naar mijn mening verdient dit heroverweging. Het meewegen van de verwijtbaarheid bij de beoordeling van de positie van de minister, leidt in de praktijk tot een ongewenste reflexwerking bij het afleggen van ministeriële verantwoording. Een minister wordt in de verleiding gebracht om de schuld af te schuiven op zijn ambtenaren; hij maakt dan meer kans om in de Kamer 'goed weg te komen'.

Daarom moet ook bij de toepassing van de vertrouwensregel het verwijtbaarheidscriterium geen rol van betekenis spelen. Als de overheid niet goed heeft gefunctioneerd moet het bij de beoordeling van de verantwoordelijke minister gaan om de ernst van de fouten die onder zijn verantwoordelijkheid zijn gemaakt en het vertrouwen dat de Kamer in dat licht bezien nog heeft dat de zittende minister kan blijven functioneren. Daarbij kan het heel goed zijn dat een minister vanwege ambtelijk falen moet opstappen, ook al heeft hijzelf geen enkele schuld.

Daarmee wil ik niet pleiten voor veelvuldig 'koppen rollen'. Als een ramp of een schandaal al het gevolg is van een tekortschietende overheid zou de aandacht in de eerste plaats moeten uitgaan naar de vraag hoe ministers, ambtenaren en ook kamerleden zelf hun leven kunnen beteren.

De auteur is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Maastricht.