Macht bij benoemen
rechters spreiden

Rechters hebben een belangrijke taak binnen ons staatsbestel. Hun benoeming vraagt om grote zorgvuldigheid en mag geen onderdeel zijn van een politiek spel. Daarom moet de manier van benoemen van rechters in Nederland zo worden aangepast dat de minister en parlementsleden meer invloed krijgen. Dat zei prof. mr. P. P. T. Bovend'Eert begin deze maand in zijn oratie. Hieronder volgt een samenvatting van de rede.

Volgens een bekende anekdote gaf oud-president Dwight D. Eisenhower op een vraag van een journalist of hij gedurende zijn presidentschap (1953-1961) fouten gemaakt had, het volgende antwoord. Hij zei: „Ja, twee, en zij zitten beiden in het hooggerechtshof.” Met deze twee vergissingen doelde Eisenhower op de benoeming van Earl Warren tot Chief Justice en William J. Brennan jr. tot rechter van het hooggerechtshof. Eisenhower was, zo wordt verondersteld, ernstig teleurgesteld over de liberale inzichten van deze twee door hem benoemde rechters. Het antwoord van Eisenhower raakt de kern van het vraagstuk dat ik hier aan de orde stel. De president tracht als hoofd van de uitvoerende macht de rechtspraak te beïnvloeden door benoeming van geestverwante rechters. De rechter gaat echter, als hij eenmaal benoemd is, als onafhankelijk en voor het leven benoemd ambtsdrager zijn eigen weg. En dat kan de nodige frustratie teweegbrengen bij de benoemende instantie. Als het gaat om rechtersbenoemingen geldt bij uitstek het gezegde: „Gedane zaken nemen geen keer.”

De Nederlandse benoemingspraktijk, waarbij ik me beperk tot de benoeming van de leden van de rechterlijke macht, wijkt sterk af van de benoemingspraktijk in de VS. In Nederland is de benoeming van rechters geen politieke, laat staan publieke aangelegenheid, zoals in de VS. Hier ontbreken controversen over benoemingen vrijwel volledig. Er is volop consensus. Het Nederlandse poldermodel in optima forma.

De beslissingsbevoegdheid bij de benoeming van rechters komt aldus in de Nederlandse verhoudingen uitsluitend toe aan de regering, zij het dat de beslissingsvrijheid bij Hoge Raad-benoemingen beperkt is door de bindende voordracht van drie personen in de Tweede Kamer. In de Tweede Kamer is de vaste commissie voor justitie belast met de voorbereiding van de besluitvorming inzake Hoge Raad-benoemingen. (...)

Staatsrechtelijk kader
Welke staatsrechtelijke uitgangspunten zijn van belang bij de inrichting van de benoemingsprocedure van rechters? Met betrekking tot de machtenscheiding volgt de regering in de toelichting op de genoemde wetsvoorstellen een gangbare, moderne benadering. Niet een min of meer absolute scheiding van staatsmachten wordt verondersteld, maar vooral het belang van zogeheten ”checks and balances” wordt benadrukt. Enerzijds stelt de regering dat de drie basistaken in de staat (wetgeving, uitvoering en rechtspraak) niet in één hand dienen te liggen, maar verdeeld moeten zijn over verschillende staatsorganen. Anderzijds is volgens de regering sprake van een stelsel van elkaar wederzijds controlerende en in evenwicht houdende instanties, de ”checks and balances”.

Benoeming
De Nederlandse benoemingspraktijk, waarbij de rechterlijke aanbeveling in het algemeen de facto de doorslag geeft, is in strijd met het uitgangspunt van de machtenscheiding. Het Nederlandse coöptatiestelsel is vanuit dit perspectief onaanvaardbaar. Wanneer controle op de rechterlijke macht zowel in haar functioneren als in haar samenstelling ontbreekt, dreigt het evenwicht tussen de staatsmachten te worden verstoord.

Een ander belangrijk staatsrechtelijk uitgangspunt voor de positie van de rechter in de staat betreft, zoals gezegd, de rechterlijke onafhankelijkheid. Deze waarborgt in essentie dat de burger erop kan vertrouwen dat een geschil met een overheidsinstantie beslist wordt door een daarvan onafhankelijke, neutrale (derde) overheidsmacht. In de doctrine is het gangbaar te onderscheiden tussen functionele en persoonlijke onafhankelijkheid van de rechter. Waar het op aankomt is dat de rechter vrij van directe of indirecte beïnvloeding door andere overheidsinstanties een geschil kan beslissen of een strafbaar feit berechten. De rechtspositie van de rechter kan daarbij overigens wel van belang zijn. Ambtelijk toezicht, schorsing en ontslag dienen zodanig geregeld te zijn dat een dergelijke beïnvloeding van de rechtspraak uitgesloten is. (...)

De huidige minister van Justitie betoogde het afgelopen jaar dat de rechter géén democratische legitimatie heeft en derhalve de beleidsvrijheid van het bestuur moet respecteren en terughoudend moet toetsen. De minister bepleitte aldus een beperkte toetsingsbevoegdheid voor de rechter, omdat deze niet democratisch gelegitimeerd zou zijn. De rechter moest kennelijk terug in zijn hok.

De benadering van de minister doet geen recht aan de staatsrechtelijke positie van de rechter. Voorzover men onder democratische legitimatie een rechtstreekse kiezerslegitimatie verstaat, heeft de minister natuurlijk gelijk. Maar in dat geval is –afgezien van de Tweede Kamer der Staten-Generaal– geen enkel orgaan op centraal niveau in Nederland democratisch gelegitimeerd. (...)

Geen partijpolitiek
De rechter beslist niet op basis van besluitvorming in politieke partijen, fracties of coalities. Hij representeert geen burgers of kiezers. De rechter beslist geschillen op basis van de wet en het recht. Vanwege deze specifieke aard van zijn functie is de rechter op het punt van de democratische legitimatie niet vergelijkbaar met de regering of het parlement. In die zin is het niet relevant om te pleiten voor periodieke rechtstreekse verkiezing van rechters. En evenmin is een verantwoordingsplicht van de rechter jegens het parlement aan de orde.

De conclusie uit het voorgaande is dat zowel de machtenscheiding als het democratieprincipe de grondslag biedt voor het toekennen van beslissingsbevoegdheden aan regering en parlement bij rechtersbenoemingen. (...)

Voorkomen moet worden dat de samenstelling van de rechterlijke macht een zaak wordt van partijpolitieke besluitvorming en partijpolitieke representatie. Dit gevaar kan mijns inziens voor een belangrijk deel worden afgewend door benoemingsbevoegdheden niet te concentreren in één politieke macht, maar zoveel mogelijk te spreiden over de drie staatsmachten. Aldus kan een zeker evenwicht in de benoemingsprocedure worden bereikt. Het risico van partijpolitieke benoemingen is dan kleiner.

Het een en ander betekent dat niet alleen de regering en het parlement maar ook de rechterlijke macht zelf een functie heeft bij de benoeming van rechters. Daarbij speelt overigens niet alleen het belang van het matigen van (partij)politieke invloed een rol. Bij de benoeming van rechters zijn –anders dan bij politieke ambten– specifieke geschiktheidsvereisten van overwegend belang. Men denke aan beroepskwalificaties, zoals vooropleiding, deskundigheid, vaardigheden en attitude. Het ligt, gelet op deze vereisten voor het rechterlijk ambt, voor de hand de rechterlijke macht te betrekken bij de beoordeling van de geschiktheid van kandidaten. De wettelijke aanbevelingsregeling kan aan deze behoefte tegemoetkomen.

Aanpassing
In de afgelopen 25 jaar is met name in het kader van de herziening van de rechterlijke organisatie regelmatig gepleit voor wijziging van de benoemingsprocedure van rechters. De gedachten gingen daarbij vooral in de richting van de instelling van een landelijke Raad voor de rechterlijke macht.

Mijn stellingname is dat de huidige formele regeling van de benoemingsprocedure voldoet aan de staatsrechtelijke vereisten. Waar het op aankomt is om het in de benoemingspraktijk stevig verankerde coöptatiestelsel aan te passen, zodat de grondwettelijke bevoegdheden van regering en parlement in de praktijk beter tot hun recht komen.

Zonder in detail te treden: het ligt voor de hand om na te gaan in hoeverre bij ”eerste benoemingen” een versterking van de inbreng van parlementaire en ministeriële zijde bij de selectie en werving overweging verdient. Men denke in dit verband bijvoorbeeld aan de mogelijkheid om in de twee selectiecommissies voor de rechterlijke macht niet alleen ambtelijke vertegenwoordigers van het ministerie van Justitie te benoemen, maar ook enkele leden van de vaste commissie voor justitie uit de Tweede Kamer.

Ook voor benoemingen in promotiefuncties verdient het overweging om een selectiecommissie te vormen, waarin de ambtelijke inbreng van de kant van het ministerie en de parlementaire inbreng vanuit de Tweede Kamer verzekerd zijn naast de inbreng vanuit de rechterlijke macht zelf.

Hoge Raad
Afzonderlijke aandacht behoeft ten slotte de benoeming van de leden van de Hoge Raad. Bij het streven naar een meer evenwichtige benoemingspraktijk, waarin de drie staatsmachten daadwerkelijk een eigen functie vervullen, is het te overwegen de thans dominante rol van de Hoge Raad daarin te beperken. Met het oog op een meer evenwichtige bevoegdheidsverdeling over de drie staatsmachten verdient het de voorkeur dat de Hoge Raad niet langer zelf de werving en selectie van kandidaten ter hand neemt. In plaats daarvan dienen werving en eerste selectie van kandidaten uit te gaan van het ministerie van Justitie. Vervolgens kan de Hoge Raad op basis van deze eerste selectie een aanbevelingslijst van zes kandidaten opmaken. De Tweede Kamer kan met inachtneming van de resultaten uit de eerste selectieronde en de aanbeveling van de Hoge Raad daarop een bindende voordracht van drie vaststellen, waaruit de regering ten slotte een persoon benoemt.

De auteur is hoogleraar staatsrecht –in het bijzonder van de rechterlijke organisatie en rechtspleging– aan de faculteit der rechtsgeleerdheid van de Katholieke Universiteit Nijmegen.