Europese mensenrechten
op één spoor houden

Als Europa wil voorkomen dat het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens niet ten onder zal gaan aan zijn eigen succes, zal er een flink bedrag geïnvesteerd moeten worden om een grote achterstand weg te werken. Europa moet ook waken voor twee snelheden als het om mensenrechten gaat. Dat zei prof. mr. B. E. P. Myjer vanmiddag in zijn –voor de krant sterk ingekorte– oratie bij de aanvaarding van het ambt van bijzonder hoogleraar rechten van de mens.

Op 4 november 1950 werd in Rome het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) ondertekend. Aan de vijftigste verjaardag van dit „succesvolste mensenrechtenverdrag ter wereld”, dat gaandeweg ook op de inrichting van de Nederlandse rechtspleging in het algemeen en de strafrechtpleging in het bijzonder een zeer grote invloed heeft gehad, is dit jaar in binnen- en buitenland aandacht besteed. Het echte internationale verjaardagsfeestje vond plaats op 3 en 4 november 2000 in Rome. Daar werd onder meer de speciale European Ministerial Conference for Human Rights gehouden.

De vijftigste verjaardag vormt ook het onderwerp van deze rede, waarin ik mij beperk tot enkele opmerkingen over de betekenis van vijftig jaar EVRM voor de Nederlandse strafrechtpleging.

Trage start
Het EVRM heeft in de eerste 25 jaren na de ondertekening nauwelijks enige invloed gehad op de Nederlandse (straf)rechtspleging. De vijftigste verjaardag valt samen met een soort zilveren invloedsjubileum.

Een verklaring voor die wel erg trage start kan worden gevonden in de omstandigheid dat de ontwerpers van het EVRM een zeker voor die tijd uniek toezichtsmechanisme hadden bedacht. Er was een tot dan toe internationaal ongekend systeem opgezet, waarbij in feite door de lidstaten een stukje eigen (rechts)soevereiniteit werd ingeleverd: niet alleen staten onderling, maar ook ieder natuurlijk persoon –sterker nog: ook „iedere (andere dan een regerings-) organisatie of iedere groep van particulieren”– die beweert het slachtoffer te zijn van schending door een lidstaat van een recht dat wordt beschermd in het EVRM, kon zich onder bepaalde voorwaarden wenden tot een internationaal orgaan dat in laatste instantie zou oordelen of de desbetreffende staat zich wel aan zijn verdragsverplichtingen had gehouden. De klachten zouden worden ingediend bij de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens. Die Commissie had tot taak het beoordelen van de ontvankelijkheid van de klacht, het zo nodig nader onderzoeken van de feiten en het vaststellen daarvan, het beproeven van een minnelijke schikking en het opstellen van een rapport over de feiten en de rechtsvragen. Het hoogste handhavingorgaan werd het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), waarin door iedere lidstaat van de Raad van Europa een rechter zou worden benoemd.

Ondanks al die waarborgen tegen koudwatervrees duurde het tot 3 september 1953 voordat de eerste tien lidstaten het EVRM hadden geratificeerd en het verdrag in werking kon treden.

Nederland terughoudend
Bij de onderhandelingen over de totstandkoming van het EVRM had Nederland zich in vergelijking met andere landen van het eerste uur al uiterst terughoudend opgesteld met betrekking tot de instelling van een hof en de mogelijkheid van individueel klachtrecht. En toen het aankwam op het ratificeren van de min of meer à contre coeur goedgekeurde verdragstekst, moest Nederland door de Raadgevende Vergadering van de Raad van Europa zelfs diverse keren gemaand worden tot enige spoed.

Naar goed Nederlands gebruik ging hier te lande veel tijd heen met het uitbrengen van de ene na de andere interne departementale nota. Daarin werd meestentijds beduchtheid uitgesproken over hoe het EVRM en de in te stellen organen in de praktijk voor Nederland zouden uitpakken. De Raad van State had ook niet veel op met het verdrag.

Bij de behandeling in de Eerste en de Tweede Kamer bleken vele leden zich met name zorgen te maken over de omstandigheid dat „in dit Verdrag de waardigheid van de mens en de fundering van diens rechten niet expliciet verankerd zijn in God. (...) De Europese beschaving vindt immers haar fundering in het Christendom en de overgrote meerderheid van de Europese bevolking zou ongetwijfeld een duidelijk kleurbekennen op dit terrein op prijs stellen.” (...) Uiteindelijk werd het verdrag goedgekeurd (evenwel zonder erkenning van het individuele klachtrecht) en trad het EVRM voor Nederland op 31 augustus 1954 in werking.

Weinig boodschap
Halverwege de jaren zeventig had het EVRM in Nederland nog nauwelijks een poot aan de grond gekregen. Alleen op universiteiten en in wetenschappelijke publicaties werd er langzamerhand wat meer aandacht aan besteed. In de strafrechtspleging zelf bleef het EVRM vooralsnog onbetekenend en onbekend. Politie en magistraten lieten merken weinig boodschap te hebben aan het verdrag.

Pas in het midden van de jaren zeventig leken de Straatsburgse organen eindelijk op stoom te komen. Ook in Nederland kregen mensenrechten vanaf de helft van de zeventiger jaren voet aan de grond. Aanvankelijk nog wat zoekend en aarzelend, maar allengs onbevangener en driester. (...) Ook de wetgever liet zich hoe langer hoe meer gelegen liggen aan het EVRM en de daarover gewezen jurisprudentie.

Inmiddels is het verdrag niet meer weg te denken bij nieuwe wetgeving, in de (straf)rechtspraktijk en in onderwijs en onderzoek. Het heeft de gesloten, op nationale tradities gegrondveste en nader ontwikkelde Nederlandse strafrechtspleging als het ware opengebroken en heeft laten zien dat nationale vanzelfsprekendheden niet altijd internationaal ook als zodanig worden ervaren. (...)

Toekomst
Het is een ongewisse zaak iets te voorspellen over de (nadere) invloed van het EVRM. (...) Ik schat in dat de meeste Nederlandse strafzaken waarover in Straatsburg wordt geklaagd niet echt principiële kwesties zullen betreffen, maar veeleer kunnen worden gevat onder de categorie ”kleine ongevallen” aan de kant van justitie, dan wel ”baat het niet dan schaadt het niet” aan de kant van de advocatuur. (...)

Dat rond de vijftigste verjaardag van het EVRM ook opmerkingen zijn gemaakt over het EU-grondrechtenhandvest is niet zonder reden. Sinds de buitengewone Europese Raad in Biarritz op 13 en 14 oktober 2000 kent Europa immers (in concept) deze nieuwe loot aan de grondrechtenboom. En dat handvest wordt vandaag officieel geproclameerd tijdens de Europese top in Nice.

Het concept-EU-grondrechtenhandvest is een nadere invulling van de aan het Verdrag van Amsterdam toegevoegde bepaling dat „de Unie is gegrondvest op de beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, en de rechtsstaat, welke beginselen de lidstaten gemeen hebben.”

Grote invloed
Wat ik heb willen aangeven is dat het thans vijftigjarige EVRM de laatste twintig, 25 jaar gaandeweg grote invloed is gaan uitoefenen op de Nederlandse strafrechtspleging. Dat is in het algemeen de kwaliteit ten goede gekomen maar heeft er ook toe geleid dat een aantal strafprocedures minder efficiënt, gecompliceerder en tijdrovender is geworden. Soms lijkt de balans zelfs (even) zoek te zijn geraakt. Nu het EVRM tot de standaarduitrusting is gaan behoren, valt in kringen van politie en openbaar ministerie zelfs een nieuwe tendens te onderkennen: alom zijn gedragscodes ontwikkeld om nog beter in te scherpen hoe men optimaal invulling kan geven aan de eis van ”human rights on duty”.

Op Straatsburgs niveau kan worden geconstateerd dat het EVRM inmiddels zo succesvol is gebleken dat nu al 41 landen partij zijn geworden. Het aantal in Straatsburg geregistreerde klachten stijgt echter dermate snel dat de twee jaar geleden ingevoerde hervorming van het Straatsburgse handhavingsmechanisme volledig lijkt te mislukken. Ondanks keihard werken door het 'nieuwe' fulltime Europees Hof voor de Rechten van de Mens loopt de werkvoorraad van maand tot maand verder op. Alleen een onmiddellijke en adequate financiële injectie door de lidstaten van de Raad van Europa kan een begin van soelaas bieden. In dat kader mag gehoopt worden dat de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken ernst maakt van zijn onlangs gedane opmerking dat „samen met Europese partners (...) gezocht (zal) worden naar oplossingen om te komen tot leniging van de noden van het hof.”

Daarnaast zijn nieuwe hervormingen nodig wil het EHRM niet definitief aan zijn succes ten onder gaan. Ik denk daarbij niet alleen aan de door president Wildhaber gesuggereerde vermindering van dienstbetoon en motivering; het gaat om radicaler maatregelen.

Twee snelheden
Mij dunkt dat er alle reden is om er in elk geval voor te waken dat er geen Europa van twee snelheden op het gebied van de uitleg van mensenrechten komt. De EU moet daarom snel toetreden tot het EVRM. En natuurlijk, de EU mag best het nieuwe EU-grondrechtenhandvest koesteren en zich, net als ieder land dat partij is bij het EVRM, committeren om aan de eigen burgers meer rechtsbescherming te geven dan Straatsburg minimaal vereist. Alleen daarom al is kennisname van de tekst van het handvest voor de Nederlandse strafrechtbeoefenaar van belang.

Maar het mag niet zo zijn, zegt de cynicus in mij, dat straks blijkt dat het handvest ook is gemaakt met de achterliggende idee dat als het EVRM sneeft en inderdaad aan zijn eigen succes te gronde gaat, de EU-landen dan tenminste hun eigen mensenrechtencatalogus en handhavingsmechanisme hebben. De lidstaten van de EU zullen alleen al vanwege de solidariteit met de inwoners van al die nieuwe lidstaten van de Raad van Europa die soms moeizaam hun nieuwe democratie opbouwen –maar overigens ook vanwege de eigen geloofwaardigheid, gelet op alle verwijzingen naar het EVRM die in het handvest opgenomen en de daarover gewezen jurisprudentie– hun verantwoordelijkheid moeten blijven onderkennen ten opzichte van het inmiddels vijftigjarige EVRM. De (minimale) uitleg zal alleen vanuit Straatsburg moeten komen.

Daarom doen de rijke EU-landen er verstandig aan nog maar wat dieper in hun –ondanks de dalende waarde van de euro– toch zo goedgevulde geldbuidel te tasten teneinde het EVRM in staat te stellen te voldoen aan wat men een jarige pleegt toe te zingen: Lang zal hij leven.

De auteur is de eerste bijzonder hoogleraar rechten van de mens aan de faculteit der rechtsgeleerdheid van de Vrije Universiteit te Amsterdam.