Succesvolle top
Nice allerminst zeker

Dat de aanloop naar de Europese top in het Zuid-Franse Nice stroef verloopt, hoeft geen verbazing te wekken. Wel vreemd is de voorbereiding van Nederland, dat volgens prof. dr. J. Q. Th. Rood als klein land belang heeft bij sterke instellingen van de Europese Unie. In plaats daarvan loopt Den Haag voorop in het promoten van intergouvernementele samenwerking.

Op 7 en 8 december komen de politieke leiders van de lidstaten van de Europese Unie in Nice bijeen om onder het Franse voorzitterschap te beslissen over een nieuw basisverdrag voor de Europese Unie. Na dit Verdrag van Nice, als opvolger van het uit 1997 daterende Verdrag van Amsterdam, zou de Europese Unie zodanig hervormd moeten zijn dat uitbreiding met nieuwe lidstaten mogelijk wordt. Daarmee is het belang van het welslagen van deze bijeenkomst omschreven. Een Verdrag van Nice zal de landen uit vooral Midden- en Oost-Europa het broodnodige vertrouwen geven in een spoedige toetreding tot de Unie. Tegelijkertijd is een succesvolle afsluiting van Nice voor de meeste lidstaten een voorwaarde om hoe dan ook nieuwkomers te kunnen verwelkomen. Zonder ingrijpende renovatie, stellen zij, dreigt het uniebouwwerk dat ooit voor zes lidstaten is ontworpen te bezwijken onder de last van een de komende jaren explosief groeiend ledental.

Hopeloos verdeeld
Succes in Nice is echter allerminst verzekerd. Weliswaar zijn de onderhandelingen over een hervorming van de EU reeds in het voorjaar begonnen, maar op dit moment is er nog geen zicht op overeenstemming over een samenhangend pakket van institutionele hervormingen. Nu hebben de landen van de EU hoe dan ook de goede gewoonte onderhandelingen tot een eigen vorm van Russisch roulette te maken: wie het eerst met de ogen knippert verliest. Maar in het geval van Nice wordt de spanning wel tot het uiterste opgevoerd. Dit is vooral een gevolg van de onderwerpen die bij deze onderhandelingen op de agenda staan, en die, mede als gevolg van het ongelukkige optreden van het Franse voorzitterschap, tot scherpe tegenstellingen tussen de lidstaten hebben geleid.

Officieel gaan de onderhandelingen over een zodanige hervorming van de EU-instellingen en besluitvormingswijzen dat ook na uitbreiding slagvaardigheid en eenheid van de Unie zijn verzekerd. Dan gaat het met name om afschaffing van het unanimiteitsbeginsel in de besluitvorming, om het verzekeren van een werkbare omvang van de Europese Commissie –het dagelijks bestuur van de EU– en om het vergroten van de mogelijkheden tot versnelling van het integratieproces binnen een kopgroep van lidstaten (flexibiliteit). Deze kwesties zijn op zichzelf al moeilijk genoeg. Zo lukte het in 1997 in Amsterdam niet om over een aantal van deze onderwerpen tot overeenstemming te komen.

Eén reden daarvoor is dat de lidstaten van oudsher hopeloos verdeeld zijn over de vraag wat men met de EU wil. En onderhandelingen over een verbouwing van de Unie raken welhaast onvermijdelijk aan de vraag hoe de lidstaten de toekomst van de Unie zien. Het recente pleidooi van de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Fischer, voor een federaal Europa onderstreepte dat nog eens.

Een tweede reden is dat onderhandelingen over herinrichting van de Unie voorspelbaar uitlopen op een strijd tussen de lidstaten over de vraag wie het binnen de Unie voor het zeggen zal hebben; over de verdeling van macht en invloed. En daarmee dreigt het succes voor de een het verlies voor de ander te worden.

Verzwakking
In dit geval wordt de strijd op twee fronten gevoerd. Ten eerste op het breukvlak van de grote en de kleine lidstaten. Ten tweede met betrekking tot de vraag welke de verhouding zal zijn tussen de lidstaten en de instellingen van de EU, in het bijzonder de Europese Commissie. Deze vraag raakt natuurlijk sterk aan de verdere ontwikkeling van de Unie: zal zij supranationaler worden, of zullen de lidstaten, in het bijzonder de grote, de touwtjes steviger in handen krijgen?

Op het eerste front is evident dat de grote lidstaten, nu de Unie met voornamelijk kleine landen gaat uitbreiden, verlies aan zeggenschap en invloed vrezen. Vandaar hun wens een zwaarder gewicht te krijgen in de besluitvorming. Vandaar ook de vooral Franse en Duitse geluiden te komen tot een kopgroep van landen, die het voortouw zal nemen bij de verdere ontwikkeling van de EU. Binnen zo'n groep is hun exclusieve leiderschap blijvend verzekerd.

De kleine lidstaten daarentegen zijn nu juist lid geworden van de EU om een tegenwicht te hebben tegen een al te eigengereid optreden van de grote Europese mogendheden. In die filosofie past het niet om deze laatste een groter gewicht te geven. De kleine hechten ook zeer aan behoud van hun 'eigen' Europese commissaris. Zij vrezen bovenal een directoraat van de grote lidstaten waarbinnen besluiten worden voorgekookt. Op het tweede front zijn zij bevreesd voor een (verdere) aantasting van de communautaire structuren, vooral voor een verzwakking van de Europese Commissie en Europese regelgeving, doordat landen –de grote lidstaten voorop– vaker onderling zaken zullen doen buiten de geijkte communautaire procedures.

Het idee van de Franse president Chirac voor een pioniersgroep van leidende landen met een eigen secretariaat –losstaand van de Europese Commissie– is in dit opzicht veelzeggend. Dat zou voor de kleine lidstaten het begin van het intergouvernementele Europa zijn, waarbinnen zij het welhaast per definitie tegen de grote lidstaten zullen afleggen.

Spoor bijster
Kortom, dat de voorbereiding van Nice moeizaam verloopt hoeft dus niet te verbazen. Wat wel verbaast is de Nederlandse opstelling. Als een van de kleinere lidstaten heeft Nederland een direct belang bij behoud van de communautaire instellingen en procedures, en bij het tegengaan van intergouvernementele tendensen. Maar dan valt op dat juist Nederland het spel van de bilaterale onderonsjes met groot enthousiasme propageert.

Nederland loopt voorop in het stimuleren van het zogeheten netwerk-Europa, dat vrij vertaald neerkomt op onderlinge afstemming van beleid tussen de lidstaten met minimale zeggenschap van de Commissie. De gedachte om de Europese Raad –een bij uitstek intergouvernementeel verband– tot hoogste orgaan van de Unie te verheffen, heeft een pleitbezorger gevonden in de persoon van PvdA-leider Melkert. En als klap op de vuurpijl wil ook Nederland een zwaarder stemgewicht, omdat het in de 'unieke' positie verkeert, zo wordt ons verteld, dat het de enige middelgrote mogendheid binnen de Unie is. Dat het daarmee zich ongeloofwaardig maakt voor zowel de grote als de kleine lidstaten, schijnt niemand in Den Haag op te vallen, om maar niet te spreken van de gevaren van zelfoverschatting.

Kortgeleden verweet eurocommissaris Bolkestein de Nederlandse regering vaagheid als het ging om de Europese Unie. Inderdaad lijkt het zo te zijn dat Den Haag het spoor enigszins bijster is. In het gunstigste geval zou men kunnen zeggen dat Den Haag op vele paarden tegelijk wedt. Maar te vrezen valt dat deze strategie uiteindelijk zal leiden tot een resultaat waarbij Nederland met lege handen achterblijft. In ieder geval moet geconcludeerd worden dat de klassieke Nederlandse steun voor een communautair Europa sterk aan slijtage onderhevig is.

De auteur is werkzaam bij het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael te Den Haag.