NAVO zit nog niet aan de grond

„De NAVO heeft geen duidelijke strategie gevolgd in Kosovo”, is de stellige mening van dr. Peter Volten. Volgens de Groningse wetenschapper heeft de alliantie de situatie verkeerd ingeschat. „Voor je ergens aan begint, moet je goed weten wat het je waard is. De eerste krachtmeting in elk conflict is de vraag naar de wilskracht van de tegenstander. Hoe sterk is zijn wil de confrontatie aan te gaan? Daarna komt de volgende afweging. Behoort afschrikking daadwerkelijk tot de mogelijkheden?”

De wilskracht die de NAVO-landen tentoonspreidden, bleek echter op voorhand te klein om die mate van afschrikking te bereiken die nodig was om Milosevic te doen buigen. De alliantie maakte duidelijk in ieder geval geen grondtroepen te zullen sturen, maar slechts voorbereidingen voor luchtaanvallen te treffen. Volten spreekt van een half plan: „Er valt uit af te leiden dat de NAVO-landen, om allerlei begrijpelijke redenen, niet bereid zouden zijn tot zeer vergaand ingrijpen. Men heeft gegokt dat luchtaanvallen voldoende zijn.”

De wijze waarop de bombardementen in het Westen werden omschreven, geeft Volten al een heldere indicatie voor de asymmetrie in wilskracht. „In het begin van de aanvallen sprak men over een ”low intensity conflict”, ”humanitaire actie”, of ”vredeherstel”. Dat zijn allemaal eufemismen. Voor Milosevic is die oorlog helemaal niet beperkt, maar een zaak van erop of eronder. Bij de NAVO ontbreekt nog de bereidheid het conflict te laten escaleren.”

Uitbuiten
„De politieke realiteit maakte de ideale strategie onhaalbaar”, beaamt Clingendael-onderzoeker drs. Dick Zandee. „Wat na alle diplomatieke pogingen het beste effect had kunnen opleveren, was het combineren van aanvallen vanuit de lucht met dreiging vanaf de grond. Dan was de druk groter geweest. Maar er was en is geen bereidheid voor een grondoorlog met het Joegoslavische leger. Bombardementen waren het maximaal haalbare. Zo is de NAVO aan dit avontuur begonnen.”

Milosevic voelde haarscherp aan hoe zwak de consensus was. Hij kon daarom op de grond zijn gang gaan, en deed dat met ongekend resultaat. Wrang neveneffect van de wandaden die de Servische troepen in Kosovo begaan, noemt Zandee de onverminderd grote publieke steun in de NAVO-landen voor de luchtacties. „Anders hadden we nu in een situatie gezeten waarin er veel meer twijfel was geweest over het voortzetten ervan. Sommige landen hadden dan wellicht al willen stoppen.

De eensgezinde publieke opinie is uniek. Kritiek heeft geen omvang van betekenis, met name niet als het gaat om de politieke wil te doorbreken. Te betwijfelen valt of deze eenheid in stand blijft. Er zijn tekenen die daarop wijzen. De Grieken zijn in wezen tegen, maar gedogen het. De Duitse Groenen twijfelen, de eenheid in de SPD is broos. Tegengeluiden als deze zullen groeien als dit nog weken en weken doorgaat. We krijgen meer incidenten zoals we zagen met die trein deze week waarbij civiele slachtoffers vallen. (Nog dezelfde dag beschiet een F-16 per abuis vluchtelingen, SdJ.) Milosevic zal dit uitbuiten.”

Keihard
„De NAVO kan nu niet meer terug, terwijl na bijna 4 weken Milosevic nog steeds niet naar de onderhandelingstafel is gekomen”, stelt Volten nuchter vast. „Zo bezien staat hij op voorsprong. Toen hij in Rambouillet niet aan de onderhandelingstafel verscheen, had het Westen moeten begrijpen dat er vanaf dat moment gewoon een oorlog was. In wezen had de NAVO partij gekozen. De rol van bemiddelaar liep af op het moment dat het overleg was mislukt. Als een oorlog eenmaal begint, blijkt in de geschiedenis telkenmale dat het anders loopt dan voorzien.”

Zandee bevestigt: „In plaats van korte, beperkte luchtaanvallen zijn we inmiddels terechtgekomen bij steeds omvangrijkere bombardementen. Het is een uitputtingsslag, waarbij het doel is de strijdkrachten van Joegoslavië zoveel mogelijk uit te schakelen.” En dat is wat anders dan de oorspronkelijke opzet, het uitoefenen van zware pressie teneinde zo snel mogelijk een politieke deal met Belgrado te sluiten.”

De luchtaanvallen moesten Milosevic dwingen de overeenkomst die hij in oktober met de Amerikaanse onderhandelaar Holbrooke had gesloten en sindsdien systematisch aan zijn laars lapte, alsnog na te leven. Het Westen wenste een eind aan de humanitaire ellende in de provincie. Maar nu ook het akkoord van Rambouillet, dat de Kosovaren vorige maand wel en de Serviërs niet tekenden, inmiddels dood is, lijkt dat doel verder weg dan ooit.

Het politieke raamwerk dat voor de NAVO als referentiepunt voor de luchtacties gold, is veranderd. „Maar het humanitaire doel is hetzelfde gebleven, dus wat dat betreft staan de eisen aan Milosevic nog altijd rechtovereind”, zegt Zandee. Voor wat betreft de kans op succes acht hij voor de komende weken vier scenario's mogelijk.

In het eerste voert de NAVO de luchtaanvallen op. „Men zal in toenemende mate proberen met name de Serviërs in Kosovo aan te pakken. Milosevic houdt keihard vol en buigt niet. Uiteindelijk stopt de NAVO. Dat scenario is buitengewoon onwaarschijnlijk, want het zou namelijk betekenen dat de NAVO verliest, enorm gezichtsverlies lijdt, en Milosevic wint. Met name onaanvaardbaar is dat zijn campagne van etnische zuivering daarmee indirect wordt geaccepteerd.”

Weghonen
Het tweede scenario loopt via dezelfde lijnen, maar als resultaat uitblijft besluit de NAVO grondstrijdkrachten in te zetten. „De alliantie zal het Servische militaire apparaat vanuit de lucht zoveel mogelijk verwoesten. Maar je kunt vluchtelingen ook met een kalasjnikov verdrijven. Etnische zuiveringen zijn niet met luchtaanvallen te stoppen. De militaire logica zegt dat je er over de grond in moet.

Na een langdurige voorbereidingstijd zal de NAVO uiteindelijk winnen. Vervolgens moet een regeling voor de toekomst van Kosovo worden getroffen. De NAVO-strijdmacht zal in Kosovo blijven, zodat de vluchtelingen terugkeren. Dit scenario is er helemaal op gericht dat de etnische zuiveringen resoluut worden terugedraaid. Maar oorlog met Servië kan grote internationale consequenties hebben. Daarom ligt ook deze gang van zaken, zeker op de korte termijn, niet erg voor de hand.”

In het derde scenario komt Milosevic tot de conclusie dat zijn strijdkrachten dermate grote schade oplopen, dat hij alsnog buigt en allevijf eisen aanvaardt, zoals ze afgelopen maandag zijn geformuleerd. „Het gaat erom dat hij alsnog zou toegeven. Daarbij kunnen allerlei elementen een rol spelen, intern verzet in Servië tegen voortzetting van het rigide beleid, bedreiging van zijn machtspositie, verzet vanuit de strijdkrachten. Dit is het meest positieve scenario, want het zou aantonen dat het luchtwapen werkt.

Het betekent wel dat Milosevic 180 graden moet draaien. Daarmee zullen zijn eigen geloofwaardigheid en machtspositie meer dan ooit worden aangetast. De Serviërs, die hem nu eensgezind steunen, zullen hem weghonen. De nationalisten ter rechterzijde van hem staan klaar de macht over te nemen. Milosevic gaat het er uiteindelijk altijd om aan de macht te blijven. Om die reden lijkt een scenario waarin hij aan alle eisen voldoet weinig reëel.”

Oude spoor
„Dat brengt ons bij het vierde scenario, waarvan ik de eerste tekenen nu al zie. De NAVO zet luchtaanvallen voort, maar sluit niet uit dat er een onderbreking komt. Tegelijkertijd worden pogingen ondernomen met alle betrokkenen op basis van die eisenlijst tot een akkoord te komen. Zeker voor wat betreft het hoofdstuk van het humanitaire drama zal Milosevic zwaar door de bocht moeten. Maar op het punt van de in Kosovo te stationeren vredesmacht –breekpunt in Rambouillet– zit een enorme rek. Men is al bezig te bezien welke variant aanvaardbaar zou zijn voor zowel de Russen alsook voor Milosevic. In de verdere invulling van 'Rambouillet' zit überhaupt rek. Onderhandelingen over een vredesregeling liggen in feite weer helemaal open.”

Zandee noemt het vierde scenario de meest aannemelijke uitweg voor alle partijen. „Milosevic kan daarmee wegkomen: „Ik heb er een totáál andere vredesregeling uit weten te slepen dan het Westen mij wenste op te leggen.” Ook de Russen kunnen juichen: „Die domme NAVO heeft met bombardementen niets bereikt. Maar kijk eens wat wíj allemaal bewerkstelligen.” De NAVO kan zeggen: „Prachtig dat de Russen hebben bemiddeld, maar zonder de druk door die luchtaanvallen hadden we nóóit een akkoord gehad.” Daar zit een weg uit de huidige, doodlopende straat. In de andere scenario's is er een verliezer. Hier kan iedereen zich een stuk van de koek toeëigenen.”

„Mocht het zo eindigen dan is nog steeds de NAVO de grootste winnaar”, benadrukt Zandee. „Het is nog altijd aantoonbaar dat de luchtaanvallen ertoe hebben bijgedragen dat Milosevic bereid is zaken te aanvaarden die voor hem ten tijde van 'Rambouillet' niet aanvaardbaar waren. Hij was duidelijk bezig het oude spoor weer op te pakken, namelijk gewoon het UCK compleet uit Kosovo te meppen, en tegelijkertijd tot de politiek van verschroeide aarde over te gaan om te zorgen dat er zo min mogelijk burgers zouden terugkeren. Dat wordt in het vierde scenario omgedraaid, hoewel het niet precies exact hetzelfde akkoord zal zijn.”

Luchtmachtarm
Als een scenario met louter luchtaanvallen de meeste kans maakt, moet de NAVO het hoofdstuk grondtroepen dan maar dichtslaan? Dat lijkt Zandee onverstandig. „Het zou logisch zijn in ieder geval planningsmaatregelen te treffen. Daarmee zou de NAVO een signaal aan Belgrado afgeven. Punt blijft dat de bereidheid daartoe momenteel afwezig is. Grote krantenkoppen als ”NAVO werkt aan grondoffensief” is precies datgene wat de lidstaten willen vermijden. Dat stilletjes allerlei opties zijn overwogen, berekeningen zijn gemaakt en modellen zijn opgesteld, is heel waarschijnlijk. Iets anders is formeel daartoe besluiten.”

Volten acht grondtroepen een noodzakelijk bestanddeel voor een succesvolle uitkomst. De geloofwaardigheid van de NAVO hangt er direct mee samen. „Je kunt de militaire macht van Milosevic aanpakken, maar winst consolideren doe pas je op de grond. Zonder in Kosovo mannetjes neer te zetten, kan de NAVO niet zeggen: „Nu laten wij de Kosovaren weer terugkomen. Het invliegen van de Apache-helikopter gaat al aardig in de richting van het inzetten van grondtroepen. Dat is typisch een wapen dat bij een grondactie hoort.”

Bij deze optie kunnen de etnische Albanezen wel eens tussen twee vuren komen te zitten. Zij behoeven dringend voedsel en andere vormen van hulp. Mocht Milosevic onverhoopt westerse hulpverleners Kosovo binnenlaten, dan is de alliantie helemaal met handen en voeten gebonden. „Hij speelt zijn spel uitgekookt”, geeft Volten toe. „Maar in zo'n voorstel zou ik niet direct stappen. Het is nu zaak ónze voorwaarden keihard te laten gelden.”

Bij die voorwaarden past volgens Volten ook steun van én aan het Bevrijdingsleger van Kosova (UCK). „Geef het UCK geweren, en laat ze hun gang gaan. In feite zijn wij toch al de luchtmachtarm van de Kosovaren. We hebben voor hen gekozen.” Getuige uitlatingen gisteren van de Amerikaanse minister van Defensie, Cohen, lijken ook de Amerikanen het UCK langzamerhand stiekem als bondgenoten te beschouwen, in plaats van een guerrillagroep die conform de oorspronkelijke plannen had moet worden ontwapend.

Botte bijl
Wat Volten betreft had NAVO zelfs voorbereidingen kunnen treffen voor een aanval vanaf het grondgebied van kersvers NAVO-lid Hongarije. Tussen de Hongaarse grens en Belgrado ligt 150 kilometer vlak terrein. „In de beginfase moet je duidelijk zijn over je strategie. Leg het zwaartepunt daar waar het hoort. Dat is niet in Kosovo, maar in Belgrado. Als dat wordt bedreigd, moet hij troepen uit Kosovo terugtrekken. Ga niet op het terrein vechten dat hij heeft uitgezocht.”

„Militaire logica zegt: kies voor de best toegankelijke route. Je rijdt in een dag door de Donau-vlakte heen, en dan kom je alsnog in Kosovo aan. Maar vanuit politiek oogpunt bezien zijn er ernstige politieke problemen”, stelt Zandee daartegenover. In de Noord-Servische provincie Vojvodina woont een grote Hongaarse minderheid. „Zodra Milosevic een grote troepenmacht van de NAVO in Hongarije waarneemt, kan hij vervelende dingen gaan doen. Dat zal de mening van Boedapest beïnvloeden.”

Gelet op mogelijke gevolgen in internationaal verband schat Zandee een offensief via Hongarije als het meest escalerende scenario in. „Dan voert de NAVO niet meer alleen oorlog voor de bevrijding van Kosovo, maar rechtstreeks met Servië zelf. Doelstelling wordt dan in feite het omverwerpen van de Joegoslavische regering. Het gaat erom hoe anderen –Rusland, bijvoorbeeld– zo'n offensief zien en ervaren.”

Voortzetten van het tweesporenbeleid dat de NAVO voert om pogingen tot onderhandelingen te combineren met handhaving van de luchtacties, lijkt Zandee momenteel het best. „Je haalt het maximale uit onderhandelingen als de druk op de ketel zo sterk en krachtig mogelijk is. Zodra er wordt gepraat, heb je de neiging te zeggen: Nu moeten we eigenlijk even pas op de plaats maken. Maar het inlassen van een pauze verzwakt de druk op de ketel, en dus de onderhandelingspositie. Want zodra de bombardementen stoppen, zal onenigheid binnen de NAVO ontstaan.”

Ook Volten noemt het „heel verstandig” dat de NAVO-lidstaten naast de „botte bijl” van het luchtwapen diplomatieke initiatieven nastreven. „Bombarderen zonder na te denken over andere middelen is zo eenzijdig.” Maar hij sluit niet uit dat de afmattingsstrategie –diplomatiek, boycot, propaganda– het tegen de vernietigingsstrategie zal afleggen: „Ik zie niet in hoe de NAVO na alles wat er is gezegd en gedaan eenvoudig kan stellen: „We stoppen er maar mee.” Het militaire overwicht zal worden uitgebuit. Maar als de oorlog over is, zullen er toch wel wat frustraties zijn.”