„V-raad kan stilzwijgend goedkeuren”

Vooral Britten en Amerikanen drongen aan op zo'n gewapend ingrijpen (interventie). De vraag of zulke acties ook volkenrechtelijk door de beugel kunnen, kreeg minder aandacht. Die vraag is wel degelijk van belang.

Het volkenrecht zit veel ingewikkelder in elkaar dan het nationaal recht. Het volkenrecht is een samenstel van verdragen, afspraken en gewoonten die nageleefd worden omdat er een zekere consensus over bestaat. Een centrale instantie die naleving kan afdwingen ontbreekt echter. De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties is nog lang geen wereldregering. Dit belangrijkste orgaan van de Verenigde Naties is door onderlinge verdeeldheid van de vijf permanente leden, die elk besluit met een veto kunnen treffen, vaak niet tot effectief optreden in staat. Strikt formeel –volgens het in 1945 totstandgekomen VN-Handvest– is gewapend ingrijpen tegen een lidstaat van de Verenigde Naties alleen geoorloofd ná toestemming van de Veiligheidsraad.

Maar er is in het volkenrecht een belangrijke stroming die zegt: Als de Veiligheidsraad om wat voor reden geen besluit kan nemen en er doet zich een grote humanitaire ramp voor, dan moet gewapend ingrijpen desnoods ook zonder uitdrukkelijke toestemming van die Veiligheidsraad mogelijk zijn. De aanhangers van deze stroming beroepen zich hierbij op de oude volkenrechtdoctrine van de “humanitaire interventie” die door de 17e-eeuwse Nederlandse jurist Hugo de Groot werd ontwikkeld.

In hun lijvige standaardwerk “International Law” schrijven de gezaghebbende Britse volkenrechtgeleerden L. Oppenheim en H. Lauterpacht: „Wanneer een staat zich op zodanige wijze aan wreedheden tegen en vervolging van onderdanen schuldig maakt, dat hun fundamentele mensenrechten worden geschonden en het geweten der mensheid wordt geschokt, is interventie in het belang van de menselijkheid geoorloofd”.

Pol Pot
Grove schendingen van de mensenrechten in de ene staat heeft in het verleden andere staten er meermalen toe gebracht militair in te grijpen om aan die schendingen een eind te maken. Dit gebeurde óók na de totstandkoming van het Handvest van de Verenigde Naties. Zo maakte Vietnam een eind aan het moorddadige regime van Pol Pot in buurland Cambodja. En Tanzania viel in 1979 Uganda binnen om aan het wrede regime van de Ugandese dictator Idi Amin een eind te maken. Een heel duidelijk voorbeeld van humanitaire interventie was de instelling van veiligheidszones ten behoeve van bedreigde Koerden in Noord-Irak (1991). De Koerden waren massaal op de vlucht geslagen en dreigden te verhongeren. De Veiligheidsraad was op het kritieke moment geheel verlamd, al was in een eerdere resolutie wel de onderdrukking van de Koerden door Irak in felle bewoordingen veroordeeld. Dankzij het gewapend ingrijpen van de Amerikanen en hun bondgenoten, kwam er snel een eind aan de vluchtelingenstroom. Een duidelijke parallel met Kosovo?

In het geval van Noord-Irak werd aan alle volkenrechtelijke criteria voor humanitaire interventie voldaan. Een deel van de Koerdische bevolkingsgroep werd met genocide (volkenmoord) bedreigd, het gewapend ingrijpen van buiten was een beperkte chirurgische ingreep die ten doel had een acute nood te lenigen. Ook bleef de actie in een juiste verhouding tot het doel (het zogenaamde beginsel van de proportionaliteit) en ging het er niet om het bewind in Bagdad omver te werpen of het gebied te annexeren. Achteraf was er bijna niemand die de interventie in Noord-Irak veroordeelde, waardoor deze volkenrechtelijk nog verder kon worden opgewaardeerd. Want wanneer de statengemeenschap berust en zich stilzwijgend bij de feiten neerlegt, komt dat neer op een verkapt achteraf sanctioneren van de gang van zaken.

Laatste redmiddel
In zijn grote standaardwerk “Human Rights and World Public Order” betoogt de Amerikaanse volkenrechtgeleerde Myres S. McDougal dat gewapend ingrijpen om een acute humanitaire nood te lenigen geoorloofd is. Die interventie moet zich dan verhouden tot het doel, er moet een dwingende noodzaak zijn en zij mag niet leiden tot aantasting van de grenzen of de politieke afhankelijkheid van de staat waartegen zij gericht is.

Het moet, beklemtonen ook andere volkenrechtgeleerden, een laatste redmiddel zijn, alle diplomatieke en rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput en er moet sprake zijn van een noodsituatie die geen uitstel gedoogt. Het gaat dan om “noodrecht”. Vooral in situaties waarin grote groepen mensen dreigen om te komen –in sommige gevallen kan over regelrechte genocide worden gesproken– is humanitaire interventie geoorloofd.

De laatste tien jaar zijn steeds meer volkenrechtgeleerden tot de conclusie gekomen dat dreigende genocide of andere grove oorlogsmisdaden gewapend ingrijpen rechtvaardigen, ook wanneer de Veiligheidsraad daarvoor formeel geen toestemming geeft. Maar er zijn juristen die nog steeds aan de formele eis vasthouden dat elk gewapend ingrijpen uitdrukkelijk door de Veiligheidsraad wordt gesanctioneerd. In Nederland wordt dat standpunt bijvoorbeeld ingenomen door prof. dr. P. J. I. M. de Waard, maar zijn visies zijn niet representatief meer voor het denken van de meeste andere westerse volkenrechtgeleerden. De visie van de eerdergenoemde McDougal, dat humanitaire interventie ter oplossing van een acute noodsituatie niet strijdig is met de geest of zelfs de letter van het VN-Handvest, lijkt nu de overhand te hebben gekregen.

Precedent
Mocht de NAVO alsnog tot luchtacties tegen Joegoslavië (vooral Servië) besluiten, dan is daarmee in Europa een precedent geschapen. Voor het eerst treedt de Alliantie dan immers op tegen een soevereine en erkende staat. Eerder heeft de NAVO met bombardementen de vrede in Bosnië weten af te dwingen. Het was een laatste middel om het langdurige beleg van Sarajevo te doorbreken. Die NAVO-acties vonden echter plaats met volledige instemming van de legitieme Bosnische regering in Sarajevo en waren gericht tegen een afgescheiden entiteit die zich “Republika Srpska” noemde. Deze zogenaamde Servische Republiek was echter door niemand erkend.

De humanitaire interventie van 1991 in Noord-Irak was geen NAVO-actie, maar een actie van enkele belangrijke leden van de NAVO. Het is niet onwaarschijnlijk dat het ook ditmaal zo zal lopen, omdat nog niet alle NAVO-landen op één lijn liggen. Maar het kan evengoed wél een echte NAVO-actie worden.

In beide gevallen geldt dat alle andere middelen moeten zijn uitgeput, uitstel niet langer verantwoord is omdat er sprake is van een acute noodsituatie (honger, koude of massale sterfte). Als de Veiligheidsraad zich alleen maar beperkt tot verbale krachteloze resoluties, zal desnoods zonder formele toestemming kunnen –en moeten– worden gehandeld. Zo'n actie zal de Veiligheidsraad noch goedkeuren noch veroordelen met een veto.