„Kosovo is de lakmoesproef”

De westerse wereld uit eendrachtig harde verklaringen. Vrees voor een nieuwe Balkan-oorlog heeft kennelijk diep wortel geschoten. Iedere zichzelf respecterende gezagsdrager heeft het inmiddels een keer in de mond genomen: „Geen tweede 'Bosnië' in Kosovo”. Herhaling van nietsontziend geweld, etnische zuiveringen en moordpartijen mag onder geen beding plaatsvinden, vinden Clinton, Blair, Voorhoeve en anderen.

„Wij kunnen deze slachting niet toelaten. Servië heeft alle gevoel voor maat verloren. Er moet iets worden gedaan”, zei de fractieleider van de Republikeinen in de Amerikaanse Senaat, Trent Lott, begin deze week voor de nieuwszender CNN. Eerder al sprak voorzitter Lluis Maria de Puig van de West-Europese Unie vanuit Parijs het „onacceptabel” uit over het „barbaarse streven van de Servische strijdkrachten”. Meer zit er er voor de papieren tijger WEU niet in.

En dat is lastig, want pas voorbij de woorden wordt het moeilijker. Roepen dat een tweede 'Bosnië' onbestaanbaar is, betekent wat anders dan het daadwerkelijk voorkomen ervan. Al in 1992 waarschuwde de toenmalige Amerikaanse president, George Bush, dat de Verenigde Staten desnoods geweld zouden gebruiken als Belgrado zich in Kosovo te buiten zou gaan. Een jaar later herhaalde zijn opvolger Clinton het dreigement. Amper drie maanden geleden voegde minister van buitenlandse zaken Madeleine Albright de federale republiek Joegoslavië toe, dat haar land niet aan de zijlijn zal blijven staan en „toekijken hoe de Servische autoriteiten in Kosovo hun gang gaan zoals ze niet meer straffeloos in Bosnië kunnen doen”.

Toch laten de gebeurtenissen in de opstandige provincie weinig reden tot twijfel. Maanden van oproepen, waarschuwingen, dreigementen en sancties ten spijt, lijkt de president van Klein-Joegoslavië, Slobodan Milosevic, de antiterroristische operatie tegen de afscheidingsbeweging bewust in grootscheepse militaire acties tegen de burgerbevolking te hebben omgezet.

Invalshoeken
„Al die maatregelen hebben de afgelopen maanden weinig uitgehaald. Milosevic speelt een spelletje met de internationale gemeenschap”, stelt Dick Leurdijk gelaten vast. De Clingendael-wetenschapper noemt het typerend dat de VS en de Europese Unie pas deze week de sancties in werking stelden waarover ze het vorige maand al eens waren geworden. De strafmaatregelen werden echter nog niet in werking gesteld, omdat de Servische president zich bereid had getoond met de leider van de Kosovo-Albanezen, Ibrahim Rugova, te gaan praten. Het geweld ging intussen 'gewoon' onverminderd verder. Bovendien neemt Moskou door een afzijdige houding verdere uitholling van de effectiviteit van economische dwang voor zijn rekening.

De vrees dat uitstel van ingrijpen de toestand onbeheersbaar maakt, vinden Leurdijk en andere waarnemers denkbeeldig. De krant Neue Zürcher Zeitung trekt een parallel met het begin van de strijd in Kroatië en Bosnië. „Toen had het Westen zich jarenlang met schadebeperking tevreden gesteld; niemand was tot een militaire interventie met inzet van grondtroepen bereid. De staten in het Westen waren handelingsonbekwaam, het ontbrak aan een duidelijk politiek concept. Pas in de laatste fase van de strijd in Bosnië besloot men onder Amerikaanse leiding –en met een immens verlies aan geloofwaardigheid in het vooruitzicht– tot een besluitvaardiger optreden met massieve luchtaanvallen van de NAVO”.

Secretaris-generaal van de NAVO Javier Solana wilde vorige week echter niets horen van een vergelijking met de beginperiode 1991-1992 van de Bosnische burgeroorlog. In plaats van maar wat aan te modderen, probeert de alliantie nu van tevoren gebeurtenissen te voorkomen, stelde Solana dapper. Want dat de NAVO de aangewezen instantie is om 'iets' te ondernemen, daarover bestaat tenminste in het Westen weinig verschil van mening. Bij dat íets is níets uitgesloten, verzekerde de Spaanse NAVO-topman nog.

In Brussel moeten de ministers van buitenlandse zaken van de zestien NAVO-landen het vandaag eens zien te worden welke vorm van optreden wenselijk, nodig en haalbaar is. De drie invalshoeken staan haast bij voorbaat garant voor urenlange vergaderingen. Voor Kosovo zijn nu eenmaal geen simpele antwoorden voorhanden. „Ik hoop dat de NAVO minimaal enige vorm van militair antwoord zal formuleren, na alle huidige bescheiden maatregelen”, aldus Leurdijk.

Overhaast
Tot de meest verstrekkende maatregelen waartoe de NAVO tot nu toe heeft besloten, behoort het versneld doorvoeren van technische hulp aan Albanië en Macedonië. Deze twee landen grenzen in het zuiden aan Kosovo. Macedonië krijgt een luchtverdedigingseenheid op bezoek. Een marine-eenheid –verplicht nummer– gaat naar de Albanese havenstad Dürres, en het land krijgt in juli NAVO-gevechtsvliegtuigen op bezoek. Verder trekt een veertig man sterk verkenningsteam in Macedonië door de grensstreek met Kosovo. Het team moet de mogelijkheden voor een eventuele grootschaliger NAVO-aanwezigheid in kaart brengen en op een rij zetten.

Voor Carl Bildt gaat het niet snel genoeg. De voormalige EU-vertegenwoordiger voor Bosnië waarschuwde afgelopen dinsdag in de krant Financial Times voor „grote humanitaire en politieke rampen”, als snel, doeltreffend optreden uitblijft. „Kosovo is de lakmoesproef. Maar tot nu toe zijn slechts zwakke tekenen zichtbaar, dat de lessen van de oorlogen in Kroatië en Bosnië zijn geleerd”, stelt de ongeruste Bildt. NAVO-zegslieden worden echter niet moe te benadrukken dat het bondgenootschap in geen geval tot overhaast handelen wil overgaan.

Ingrijpen van de NAVO veronderstelt immers een voorafgaand deugdelijk mandaat van de Verenigde Naties. Zonder toestemming van de Veiligheidsraad kan de organisatie formeel weinig kanten op. Uitlatingen van president Jeltsins woordvoerder Sergej Jastrzjembski gaven vorige week vrijdag nog weinig hoop op medewerking van Moskou. Maandag liet minister van defensie Igor Sergejev weer doorschemeren dat een soepele opstelling van Rusland wellicht toch tot de mogelijkheden behoort. Met het hameren op de souvereiniteit van Joegoslavië neemt het Kremlin een uit volkenrechtelijk oogpunt bezien comfortabele positie in.

Normenstelsel
Op medewerking hoeft het Westen niet te rekenen. Gisteren tekenden Russische diplomaten bezwaren aan tegen een ontwerpresolutie inzake het gebruik van militair geweld die de VS en Groot-Brittannië volgende week in de Veiligheidsraad willen indienen. In de ontwerpresolutie wordt niet gesproken over het geweld van etnisch-Albanese separatisten tegen de Servische politie. Ook Jeltsin zette zijn hakken in het zand, en verklaarde zich tegen militair ingrijpen.

Gelijn Molier, als internationaal-rechtelijk jurist werkzaam bij de Rijksuniversiteit Groningen, somde dinsdag in NRC Handelsblad een drietal overwegingen op die het gebruik van geweld tegen de Serviërs desondanks zouden rechtvaardigen. Ten eerste vormt de crisis een bedreiging voor de hele regio, en niet slechts voor de Federale Republiek Joegoslavië. Het non-interventiebeginsel, dat geldt zolang interne aangelegenheden van een staat in het geding zijn, gaat daarom zijns inziens niet op.

Ten tweede biedt het Verdrag inzake de Voorkoming en Bestraffing van het Misdrijf van Genocide het handvat om het non-interventiebeginsel aan de kant te schuiven. Voor deze twee uitzonderingen op niet-inmenging in zaken die een lidstaat als binnenlandse zaak beschouwt, is medewerking van de VN nodig. De derde „volkenrechtelijke rechtvaardiging voor het gebruik van geweld” die Molier noemt, ligt in de „grove en systematische schending van fundamentele mensenrechten van de Kosovaren door de Serviërs”.

Ook Leurdijk is van mening dat, internationaal-rechtelijk bezien, militair ingrijpen van buitenaf mogelijk moet zijn, wanneer een regering „eigen onderdanen met wapens onderdrukt”. Hoewel hij het VN-pad zeer moeilijk begaanbaar acht, is Leurdijk echter geen warm voorstander van NAVO-optreden zonder goedkeuring van de Veiligheidsraad: „Daarmee zet je het hele internationale juridische normenstelsel op de helling”. Als het erop aankomt, geeft het humanitaire aspect voor de Clingendael-wetenschapper toch de doorslag. „Dat weegt zwaarder dan het non-interventiebeginsel”.

Vliegverbod
De geweldsoptie is slechts een van de mogelijkheden in een oplopende reeks. Het minste wat de NAVO zou kunnen doen is de situatie in de grensgebieden van Albanië en Macedonië proberen te stabiliseren, door er troepen te legeren. VN-secretaris-generaal Kofi Annan wil het kleine, 750 man tellende contingent vredestroepen die in Macedonië zijn daarom tot februari 1999 handhaven. De alliantie kan dan meteen vluchtelingenstromen in ordelijke banen proberen te leiden, iets waarbij vooral Duitsland belang heeft.

Het tijdschrift The Economist waarschuwt voor een al te ruimhartige uitleg van deze preventieve maatregel. „De NAVO kan de grenzen niet tegen wapensmokkel en infiltratieacties verzegelen. De beschuldiging zou kunnen luiden dat de NAVO de Albanezen onder de duim houdt, terwijl Milosevic' mannen hen intussen toetakelen. Noch moet de NAVO proberen het chaotische noordoosten van Albanië te besturen, waar een obscuur ministaatje onder leiding van ex-president Sali Berisha de plaatselijke bevolking terroriseert en de guerrilla's uit Kosovo voorthelpt. Een NAVO-operatie heeft één doel, het afschrikken van georganiseerde agressie, en, indien nodig, deze met kracht te beantwoorden”, meent het Britse weekblad.

Een verdergaande stap is het instellen van een no-fly zone boven Kosovo. Dit maakt het optreden van de Joegoslavische luchtmacht onmogelijk. Vliegtuigen en helikopters voeren momenteel boven dorpen in Kosovo herhaaldelijk beschietingen en bombardementen uit. De internationale gemeenschap heeft in Irak ervaring opgedaan met het instellen van no-fly zones. Leurdijk: „Het instellen van een vliegverbod bemoeilijkt oorlogshandelingen zeer zeker. Dat is al een stukje winst”.

Hoewel ook een vliegverbod nog geen bewezen steun van Rusland en China geniet, droomt de EU al hardop over luchtaanvallen. Zelfs de gewoonlijk zo terughoudende Tweede Kamer volgde afgelopen weekwisseling zonder veel aarzelingen Voorhoeve, die zei „precisiebombardementen tegen doelen in Servië (!)” niet uit te sluiten. De defensieminister gaat daarmee verder dan iemand als Bildt, die aanvallen op Servische doelen in Kósovo niet uitsluit. 'Srebrenica' is kennelijk niet vergeten.

Guerrillaoorlog
Gelukkig hoeven de Hollanders niet alleen de vinger in het gat in de dijk te steken. De VS sluiten een militaire interventie niet uit. President Bill Clinton maakte gisteren nog eens goed kenbaar dat zijn land niet van plan is een herhaling van 'Bosnië' lijdelijk af te wachten. Maandag bestond even onduidelijkheid over de Amerikaanse houding. Nadat nationaal veiligheidsadviseur Sandy Berger had gesteld dat de regering niet overwoog troepen naar Europa te sturen, kwam woordvoerder van buitenlandse zaken James Rubin later op de dag met een mededeling die op het tegenovergestelde wees.

Maar met het zenden van grondtroepen naar buurlanden van Joegoslavië is niet alles gezegd. In het uiterste geval zal de NAVO rechtstreeks ingrijpen in Kosovo zelf in overweging moeten nemen. Het is goed mogelijk dat aan beide kanten veel slachtoffers zullen vallen. Het reguliere Joegoslavische leger is nog altijd een geduchte tegenstander. Bovendien toont de NAVO zich dan in de praktijk openlijk partij in het conflict van een wettelijk erkend land met internationaal erkende grenzen aan de ene kant en een afvallig gezinde provincie aan de andere kant van de lijn.

Het is de vraag of het voor de NAVO zinvol is zich in een grillige guerrillaoorlog te storten. Ook de onafhankelijkheidsstrijders van het Kosovar Bevrijdingsfront UCK zijn bepaald geen lieverdjes. NAVO-troepen kunnen moeilijk “etnische zuiveringen” door Serviërs tegengaan en soortgelijke acties van Kosovaren oogluikend toestaan. In een provincie waarvan de bevolking voor 90 procent uit Albanezen bestaat, vormen Serviërs immers een kleine minderheid. Als de UCK nog meer successen boekt, is het goed mogelijk dat de etnische schoonmaak in de andere richting omslaat. Op de Balkan kan alles alle kanten uit.