Het vetorecht van koningin Beatrix

Het is opvallend dat als er in ons land zaken aan de orde zijn die de gemoederen sterk bezighouden, er altijd mensen zijn die hun hoop vestigen op de Koningin. Toen in de jaren zeventig de abortusdiscussie woedde, werd er door tegenstanders van abortus van uitgegaan dat koningin Juliana die wet wel zou tegenhouden. Soortgelijke gedachten werden geuit bij de totstandkoming van een vrijere euthanasiewetgeving. En om een voorbeeld uit de andere politieke hoek te noemen: bij de stationering van kruisraketten op Nederlandse bodem, een kwestie die vele honderdduizenden op de been bracht, verwachtten sommige vredesactivisten een „njet” van koningin Beatrix.

Ook nu weer hoort men hier en daar het geluid dat koningin Beatrix het homohuwelijk zal blokkeren door te weigeren haar handtekening onder de desbetreffende wet te zetten. Opmerkelijk is daarbij dat de naam van de koningin al eens eerder is genoemd in verband met het homohuwelijk. In 1996 verspreide het befaamde, maar inmiddels ten onder gegane PvdA-Vlugschrift het verhaal dat de vorstin op dit punt dwars lag. Later werden er zelfs kamervragen gesteld aan premier Kok over het praatje dat de Koningin moeilijk deed met uitnodigingen aan ongehuwd samenwonenden en homoparen.

Doodvonnis
Dat roept de vraag op: kan de Koningin weigeren een wet te ondertekenen? In Engeland is ooit beweerd dat de Britse vorstin zelfs haar eigen doodvonnis zou moeten tekenen wanneer haar dit door het Lagerhuis en Hogerhuis zou worden voorgelegd. In Nederland zijn er beoefenaars van het staatsrecht die met grote stelligheid hetzelfde beweren. Zij beschouwen de Koningin als een „handtekeningenmachine.” Als de ministers en de volksvertegenwoordiging hebben gesproken, is het staatshoofd nog slechts een willig werktuig. Hare Majesteit heeft maar dienstig te gehoorzamen en blindelings te volgen.

Andere staatsrechtkenners en ervaren staatslieden zijn het daar pertinent mee oneens. Zij wijzen op de tekst van de Grondwet. De cruciale tekst luidt: „Een voorstel wordt wet, zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd.” Uit niets is af te leiden dat deze bekrachtiging een automatisme is, stellen zij. In de oude Grondwet stond het nog helderder: „De Koning doet de Staten-Generaal zo spoedig mogelijk kennis dragen of hij een voorstel van wet, door hen aangenomen, al dan niet goedkeurt.” Het woordje niet zegt genoeg.

Crisis
De praktijk leert dat deze visie sterke papieren heeft. Meerdere keren is in de Nederlandse geschiedenis een wet of besluit op grote weerstand bij de Koningin gestuit. Soms –niet altijd– met als gevolg dat het voornemen afketste op een veto. Over koningin Beatrix is wat dat betreft weinig met zekerheid bekend, maar uit archieven en andere bronnen weten we inmiddels dat koningin Juliana bijvoorbeeld een paar keer heeft geweigerd om mee te werken aan de tenuitvoerlegging van de doodstraf voor oorlogsmisdadigers. Dit woog voor haar zo zwaar, dat ze op een gegeven moment dreigde met opstappen, daarmee het kabinet plaatsend voor een eventuele constitutionele crisis. Koningin Juliana verijdelde eveneens een wet die het aantal leden van het Koninklijk Huis haars inziens te veel beperkte.

Het is goed daarbij op te merken dat de vorstin, voordat een wet totstandkomt, wel een paar keer moet tekenen. Zo mogelijk nog belangrijker dan de laatste, beslissende handtekening is de eerste die zij plaatst. Als de Koningin echt iets wil tegenhouden, is het veel verstandiger dat te doen nog vóórdat het voorstel naar buiten komt. Logisch, want als een wet die al is ingediend, verdedigd en aangenomen uiteindelijk toch niet in het Staatsblad komt, roept dat allerlei politiek en staatsrechtelijk moeilijke vragen op. Dat gebeurt niet, of in veel mindere mate, als een voorstel al strandt binnen de Kroon. De publicist Harry van Wijnen, staatsrechtkenner bij uitstek, spreekt in dit verband over een „gevoileerd vetorecht”: „De constitutionele praktijk kent tal van toepassingen van die koninklijke vetomacht, variërend van subtiel aanhouden en uitstellen van koninklijke besluiten, tot laten slepen en botweg nee zeggen.”

Illusie
Terug naar de homohuwelijkswet. De Koningin kan dus nee zeggen tegen de wet door te weigeren die met haar handtekening te bezegelen. Maar in de praktijk is dat bijzonder moeilijk. Gelet op het zwaartepunt in de huidige constitutionele verhoudingen, zal zij voor haar nee de steun moeten krijgen van het kabinet. Dat vloeit voort uit de onomstreden regel van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het doen en laten van het staatshoofd. Een of meerdere ministers moeten bereid zijn om in de beide kamers der Staten-Generaal te verdedigen dat het bij nader inzien toch maar beter is dat die wet er niet komt.

Van het huidige kabinet valt dat niet te verwachten. En eigenmachtig zorgen voor andere ministers, iets waar koningin Wilhelmina nog wel eens naar neigde, is er anno 2000 voor de Koningin niet meer bij. Bovendien moet de Kamer ermee instemmen, wat, gelet op de debatten en de waarde die de voorstanders van het homohuwelijk hieraan toekennen, een illusie.

Boudewijn-variant
Ten slotte nog iets over de „Boudewijn-variant.” Biedt die een uitweg? Koning Boudewijn van België weigerde in 1990 mee te werken aan een abortuswet waar hij persoonlijk heel veel moeite mee had. In overleg met het toenmalige Belgische kabinet legde de vorst toen (op eigen verzoek) het koningschap twee dagen neer. De ministers namen gedurende die 48 uren de staatszaken waar, inclusief de ondertekening van de wet waar koning Boudewijn gewetensbezwaren tegen had. Deze ontsnappingsroute werd goedgekeurd door het parlement, alhoewel enkele Belgische staatsrechtexperts er hun vraagtekens bij zetten.

Ook Nederlandse juristen waren uiterst kritisch. Waar zij op wezen, was het feit dat koning Boudewijn even aan de kant was gezet met een beroep op een Grondwetsartikel dat daar absoluut niet voor bedoeld was. Ook Nederland kent zo'n bepaling. Koningin Beatrix kan het koninklijk gezag tijdelijk neerleggen. Die regeling is met name getroffen voor een situatie van ernstige ziekte of iets vergelijkbaars – in ieder geval niet om te ontkomen aan gewetensconflicten. Het is daarom twijfelachtig of het Nederlandse parlement, gesteld al dat het kabinet daaraan wél zou willen meewerken, haar goedkeuring zou hechten aan zo'n ontsnappingsroute. Fraai is zo'n oplossing in ieder geval niet, maar er is, ook in het staatkundige leven, meer dan alleen fraaie juristerij.