De huidige stikstofproblematiek is het gevolg van de verplichtingen die Nederland is aangegaan op Europees niveau. Als lidstaat van de Europese Unie is Nederland gehouden om de Habitatrichtlijn nationaalrechtelijk toe te passen en uit te voeren. Op grond van de Habitatrichtlijn was Nederland verplicht om gebieden aan te wijzen waarin bijzondere natuurwaarden moeten worden beschermd. Voor die zogeheten Natura 2000-gebieden moesten doelen worden vastgesteld. Die doelen zijn in gevaar als gevolg van een te hoge stikstofneerslag in die gebieden.

De Habitatrichtlijn kent ook de verplichting voor een vergunningenstelsel en de mogelijkheid of zelfs de verplichting om een verleende natuurvergunning te wijzigen of in te trekken. Een lidstaat moet namelijk passende maatregelen treffen om verslechtering met significante effecten van Natura 2000-gebieden te voorkomen.

Niet houdbaar

Zolang de doelen niet worden gehaald, moeten passende maatregelen worden getroffen. Het staat Nederland wel vrij om een keuze te maken welke maatregelen passend zijn, als maar duidelijk is dat de doelen binnen afzienbare termijn worden gehaald. Tot het moment dat doelen worden gehaald, is het strikt genomen niet toegestaan om nieuwe ontwikkelingen als uitbreiding van bedrijven en woningbouw mogelijk te maken. Dit betekent dat Nederland op slot zit. Dat was eigenlijk al sinds 2008 het geval, maar de Nederlandse overheid heeft steeds voor juridische oplossingen gekozen die niet houdbaar waren. Na een gerechtelijke tik op de vingers volgde een nieuw juridisch construct. Nog steeds kiest de overheid naar mijn mening voor niet-houdbare oplossingen met de huidige stikstofvrijstelling voor de bouw. Zoals duidelijk volgt uit de rapporten van de commissie-Remkes moeten er keuzes worden gemaakt en moet nu eerst worden ingezet op stikstofreductie en natuurherstel. Daarna is er weer ruimte voor nieuwe ontwikkelingen.

Stikstofreductie en natuurherstel kunnen alleen worden bereikt door het treffen van passende maatregelen. Als geen andere passende maatregelen mogelijk zijn, dan geldt de verplichting om een natuurvergunning in te trekken of te wijzigen. Dit heeft de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, begin dit jaar al duidelijk gemaakt. Als er nog andere passende maatregelen mogelijk zijn, dan heeft de provincie, als bevoegd gezag, ruimte om te beoordelen of ze een natuurvergunning wijzigt of intrekt. Van die andere passende maatregelen moet wel vaststaan welke maatregelen dat zijn, binnen welke termijn de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer de effecten daarvan naar verwachting merkbaar zijn. De bestuursrechter zal dit indringend toetsen en de provincie moet een wijzigings- of intrekkingsbesluit dan ook goed onderbouwen.

Provincie aan zet

Een intrekking van een natuurvergunning voor een boerenbedrijf kan naar mijn mening alleen als duidelijk is wat andere sectoren als industrie bijdragen aan de stikstofneerslag. Ook voor die ‘uitstoters’ geldt dat zij een vergunning moeten hebben. Als zij niet over een natuurvergunning beschikken, dan moet daar eerst op worden ingezet. Zolang provincies dit niet of onvoldoende duidelijk hebben, dan kan het zijn dat er nog andere passende maatregelen mogelijk zijn. Dat de provincies aan zet zijn, maakt het er voor het Rijk overigens niet eenvoudiger op. Dit kan zorgen voor regionale verschillen.

Uiteindelijk kan dan de verplichting bestaan om de natuurvergunning te wijzigen of in te trekken. Deze route is waarschijnlijk in veel gevallen wel sneller dan onteigening. Voordat een onteigeningsprocedure kan worden toegepast, moet het bestemmingsplan worden aangepast en moeten onderhandelingen tot uitkopen op niets uitlopen.

In dat opzicht is het advies van de landsadvocaat begrijpelijk. Intrekking of wijziging van de natuurvergunning kan echter ook niet zomaar. In beide gevallen is de overheid gehouden om met geld over de brug te komen. Geld alleen is echter geen compensatie voor verlies. Duidelijke keuzes en een goede uitleg kunnen deze pijn wel verlichten. De overheid moet dat onder ogen zien en daarmee aan de slag gaan.

De auteur is advocaat bestuursrecht en omgevingsrecht bij Wille Donker advocaten